智庫看雄安：雄安新區與中國新城新區發展模式轉型

　　鳥瞰雄安新區雄縣縣城 （圖片來源：新華社）

在雄安新區的定位上有兩句話意義重大。第一句是 “在河北合適的地方尋找一個非首都功能的集中承載地”。所以，雄安新區的作用一定和首都的發展緊密相連。正是因為找到了這樣的一個承載地，才會使得我們首都的四個核心功能發揮的更好，使得首都在我們這個大國的崛起中發揮越來越重大的作用。從這個意義來講，雄安新區的設立是一個全國意義的、一個有歷史影響的大計。第二句話是“用新的發展理念打造的一個新城區”，它的意義現在還沒有被充分認識到，但是實際上非常重大。這句話包含著制度自信、道路自信，一種在掌握了城市發展規律之後，用新的發展規劃的理念來引導我們城市從傳統模式走向新模式這樣一種探索。從國內方面來講，我們的城鎮化率是 57%，中國已經進入了城市型的社會，在這樣一個情況下，一種新的城市發展模式對於中國的意義毫無疑問是非常巨大的。從國際方面來講，通過雄安新區的設立，可以去有效地治理大城市病，在國際社會面前也展現出治國理政的理念，這個影響也是極其深遠的。

我主要想從三個方面展開：第一，關於中國新城新區的作用；第二，新城新區所面臨的一些問題；第三，雄安新區在中國新城新區發展模式轉型當中向什麼地方去，它展現了什麼樣的一種模式。理解這些，有助於更全面地認清雄安新區的意義，有助於了解它在推動中國整個新城新區發展轉型中的作用。

中國新城新區的作用

從世界範圍來看，新城新區這個概念比較悠久。19世紀末就有了田園城市的説法，後來從英國、歐洲、日本、南韓、美國，很多國家都講過新城新區。而新城新區只有在中國發展得最深入、最廣泛、最持久，它已切入到中國改革開放的歷程中去了。

中國目前已經形成了一個龐大的新城新區體系，這個體系包括哪些部分？包括龍頭新區，就是我們講的國家級新區，加上雄安新區現在一共19個，國家級別的經濟開發區219個，高新區145個，自貿區11個，還包括數以萬計的省級層別各類開發園區。此外，近些年來新城新區還有一些轉化的形式，比如我們常説的低碳新城、高鐵新城、智慧新城、行政新城、科教新城等，我們都把它們均叫做新城新區。新城新區的爭論很多，有截然不同的一些看法。但我們從一個歷史的階段來看，新城新區在中國的作用不可低估，可以説發揮了歷史性的作用，主要體現在四個方面：

第一，新城新區是經濟的增長極、發動機。我們可以看到新城新區，特別是東部的國家級新區，一般生産總值佔到了所在城市總量的 30%左右。將高新區和經濟開發區加在一起，會佔到國內生産總值的 1/4，僅一個中關村就有 3 萬億元。因此，我們説它是經濟增長極。

第二，新城新區是城鎮化的載體。城鎮化的載體，最核心的是講它承載了諸多的轉移人口。改革開放之初，我們的城鎮化率為18%，現在是 57%，轉移到城鎮約7億多人，特別是近些年來很多的人口實際上是轉移到了新城新區，比如，上海浦東新區、北京的很多新城新區就吸納了很多的轉移人口，北京的新城新區吸納了有 500 多萬的人口。所以它的第二個方面作用就是城鎮化的載體。

第三，新城新區是方案提供者。我們城市的很多問題，往往是要通過新城新區來解決，比方説大城市病、工業發展空間受限的問題、舊城區的改造的問題，這些都需要通過設立一個新城，或者是一個新區的方式來解決。

第四，新城新區是新的功能平臺。它不一定是解決你遇到的問題，而是要拓展我們的空間平臺，我們近些年來觀察到像高鐵新城、科教新城、行政新城往往都是這樣。為什麼要建高鐵新城呢？建高鐵新城是為了滿足高鐵樞紐發展的需要。為什麼要建臨港新城，是要滿足在有港口的地方，要有城市的功能，這才能夠滿足港口發展建設的需要。所以，我們認為它是一個功能平臺。

講新城新區的歷史作用，有助於我們認識雄安新區。雄安新區從一般屬性來説，它是一個新城新區。所不同的地方在於，和深圳經濟特區、上海浦東新區相比，所處的歷史時期不同，是有標桿意義的新城新區，是有里程碑意義的，是有全國意義的。我們講深圳經濟特區的成就有三個：一是經濟上，深圳這個城市取得了巨大的發展；二是帶動了城市群的發展；三是開放的意義。浦東新區也一樣，存在三方面的成就：一是它的經濟意義；二是它推動了長三角城市群成為世界上的重要城市群之一；三是它所創造的制度改革的意義。雄安新區也有類似，雖然現在的定位裏面沒有將經濟中心放在非常重要的位置，但雄安新區的四個定位集中講的就是發展，這個發展不是一般的小發展，而是一個跨越式發展。否則，雄安新區怎樣比肩深圳、上海？因此，我們説雄安新區是一個全面發展的新區，它包含了經濟增長的意義。另外，雄安新區對於制度改革、開放也具有深遠的意義。這樣，當我們去理解雄安新區的時候，第一個層面就從一般新城新區的意義上考慮，再疊加它的特殊身份才可以推出它的特殊意義。

新城新區所面臨的問題

當講到新城新區面臨的問題時，我們大致有以下一些觀察：第一，現在規劃的一般的、普通的、品質低的新城新區數量還是很多。經濟進入了新常態，經濟品質要上去，速度要下來，在這樣一個情況下，大規模、粗放式開發的時代已經過去，但新城新區規劃建設的慣性因素仍在。

第二，存在土地等資源被浪費的現象。回顧一下數據發現，過去的這些年當中，很多新城新區的密度，人口密度都是下降的，很多的新城新區也存在著圈了用地之後産出並沒有如期提高的現象。

第三，新城新區千城一面的現象也非常嚴重，對於歷史、文化、自然生態資源的保護不夠充分。

第四，很多地方的新城新區存在著低水準的産城結合，或是有産無城，或是有城無産，或是産城低水準結合，高水準産城融合的新城新區還比較少，未來在這方面需要進行突破。

第五，新城新區投融資發展的模式也需要得到改善，很多的新城新區是依靠土地出讓換得建設的資金，由於建設資金大面積鋪攤子，結果又導致需要更多的土地出讓來支撐著未來的發展，沒有找到一個可持續的發展之路。

還有很多其他方面的問題，但我們應該關注的是“新城新區的發展取得了重要的成績，但是發展模式需要創新”。從城市發展的意義上來説，雄安新區要成為新發展理念指導下的新城市，那麼它一定要在解決以上問題方面有所創新，要樹立城市的標桿、要成為引領者、要成為中國城市未來的風向標。

雄安新區的發展模式探索

目前從我們觀察到的規劃建設方面的資訊來看，雄安新區未來有可能朝著什麼方向做？

第一，從規劃角度來講，雄安新區並不是一個任由其野蠻生長，然後不斷修正它的發展模式的做法。與之相反，它是在一個規劃引領之下，也就是要按世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位來規劃、建設與發展。一些研究經濟學的人認為，新城新區比較好的模式是任由其自然生長，認為這樣反映了市場對資源配置的作用。但我想指出的是，規律一旦被掌握之後，實際上就變成了一種科學認識的力量，變成一種我們改造這個城市，推動城市發展的力量。

第二，從新城新區發展的目標上來説。這個新城新區講的是什麼呢？它講的是城市高水準的以城帶産、多種功能融合發展。我們以往的很多發展，只是某一個方面單一的産業的發展，或者是單一功能的發展，但是在雄安新區的發展，強調的是綠色、智慧城市，強調的是生態宜居城市，強調的是交通便捷的城市，強調的是開放共用的城市。從城市的功能上切入，對於城市的理解比以往的時期要更深刻。反思我們以往的新城新區建設，為什麼會出現很多的低水準的集聚區建設，低水準的城市人口集聚區、産業集聚區的建設，往往是由於對城市功能的理解不夠。

第三，從區域關係上來講，雄安新區建立之後，它在京津冀地區，實際上構成了一個北京“兩翼”當中的“一翼”，北京主城區的一個翅膀是北京的城市副中心——通州，另一個翅膀就是雄安新區，形成了主城區加兩個翅膀的格局。這樣一個翅膀和北京城市副中心有什麼不同呢？在於它跳出了北京，去規劃建設這樣一個新城。 從區域關係上來説，這是一種在區域的大格局下去研究城市問題的思路。在中國這樣一個城市都是在行政區劃範圍之內，都和行政區密切結合起來的大背景之下，它的意義非常突出。這樣一種跳出了北京去解決城市問題的思路，一方面它對於北京的城市功能疏解有意義，另一方面它對於雄安新區的發展也有意義。所以雄安新區的未來不是孤立的，一定是和北京的主城區以及副中心，同時也還一定和周邊的這些大城市緊密結合的。因此，這是一個在大格局下面去推動新城新區發展的思路，這是在以往少有的。

第四，從城鎮體系的內部構造來講，以往我們講一個新城新區時，往往講的是一個單點的結構，就是單核，一個核心的結構。而現在講的雄安新區又怎樣呢？它包括雄縣、容城、安新，起步區、預留下來的和保定之間未來的發展區，很顯然構造的是一種組團式的格局，而不是單一中心的格局，這種組團內部是要通過網路進行連接的。因此，它體現了一種多中心、組團式、低衝擊的探索。所以，我們可以比較好地預見，它走的不是一種攤大餅的道路，這是城市空間佈局方面新模式的特徵。

第五，從城鎮體系構架外部特徵方來看， 以往京津冀這個地方，發展主軸是北京和天津，架構在這兩個特大城市之上的發展主軸，是兩個特大城市之間的連接，以此來帶動區域發展，因此它是典型的特大城市的偏向。雄安新區座落在河北，它的發展對於河北中部、南部的發展具有非常好的意義，對於河北全省也有輻射帶動作用。從更深遠的城市發展來看，它改變了河北大中城市缺少的問題。由於雄安新區的設立，京津冀這個地方的“心 臟”由線段變成了一個三角形這個“三角形” 就是北京、天津、雄安新區。這是一種通過新舊城市組合來推動城市群發展的，推動城鎮體系結構優化的重要方式。

第六，投資融資模式方面也有創新。在國內宏觀經濟下行，國際經濟不同於以往高速增長這種時期中，大家都在想雄安新區未來的發展靠什麼去推動，特別是在投資方面。在過去的37年中，深圳大量依靠民營資本，上海大量依靠外資得到了發展，現在雄安新區依靠什麼呢？實際上很好的模式已經在規劃裏面體現出來了，這就是社會資本參與多元、可持續的投融資模式。其實在雄安新區設立之前，我們就在探索社會資本投融資模式方面的種種創新，未來在這方面也有很多很重大的創新。這方面創新的內容也很多，還包括我們在基本公共服務方面、對外開放方面。雄安新區是一個內陸的城市，但它要做一個開放的平臺，這種開放的平臺怎麼做，如何通過交通、産業空間的佈局來使得它打造成為這樣的平臺等這些方面，都是以往我們很多新城新區發展模式當中所未曾有的。這樣一種模式的整合創新，我想這是雄安新區發展一個重要的意義。

還有其他許多方面的創新，都在展開之中。這些創新的內容，對於一個城市來説，並不是簡單把很多的規劃圖疊加在一起就可以做到。在實際的過程中，仍然需要結合各種情況，尋找出一條雄安的模式，講好這個中國故事。這個過程不是簡單地把好的優點疊加在雄安身上就可以實現的新型城市目標，所以未來仍然面臨著諸多挑戰。假以時日，我們希望看到的是，雄安新區在新城新區發展模式，在城市發展模式上，能夠打造成一個標桿意義的東西，推動城市的進一步發展，推動新城新區的進一步發展，都具有非常重大的意義。在國際上，它也可能真正做到是一種有信心的展示，能夠推動中國如此眾多的城市進入到未來世界經濟的競爭場上去。