雄安新區土地住房體制選擇可超越“新加坡模式”

日前，在北京大學國家發展研究院舉辦的“CMRC中國經濟觀察”第49次季度報告會上，中信改革發展研究院研究員張曉波稱，要理解雄安就要理解疏解首都北京。

北京大學政府管理學院教授楊開忠也提到，京津冀協同發展戰略已經進入到發展中期，而雄安新區作為發展中期轉捩點上的新計劃，表明瞭高層對於京津冀協同發展規劃的決心。

京津冀區域發展失衡

具體而言，北京的城市化發展目前存在五個問題。張曉波説，疏解首都北京已成為當務之急，人口集聚過快、優質資源高度集中、交通擁堵嚴重、水資源匱乏以及房價高企等問題使北京市的長期發展受到嚴峻挑戰。

比如，人口集聚過快，2007年到2016年，北京市人口增加了496萬，相當於南昌市總人口。儘管從2014年開始，北京市已經開始推動中心城人口疏解，但收效並不明顯。在水資源缺乏方面，北京市每人平均水資源是全國每人平均水資源的1/20，是全球每人平均的1/80，人口的持續快速增長使資源環境負擔日益增加。

此外，高房價已經成為北京城市生活的極大痛點。以北京市2017年2月的房價為例，西城區的房價已經超過12萬/平方米，北京全市普通住宅成交均價已經突破4萬/平方米。

當前，京津冀三地發展存在著不平衡。從數據上看，2016年北京市與天津市的每人平均GDP分列全國第一、第二，分別為11.56萬元和11.46萬元，幾乎是河北省每人平均GDP的三倍。

亞洲開發銀行的一份調查報告曾提出“環京津貧困帶”概念，其背後的原因主要有兩點：第一，該區域自然條件惡劣，地方財政支援有限;第二，由於負有為首都保護水源和生態的特殊使命，該地區的開發政策受到一定限制。

張曉波認為京津和河北省的關係是“合則雙贏，分則雙輸”。

一方面，北京作為首都在金融、科技、創新、教育、醫療等領域具有超強優勢，一定程度上導致周邊區域發展受限，因而疏解北京成為戰略首選。另一方面，河北省在過去的發展過程中，只能繞開北京和天津的強勢領域，用大量重化工業換取較為“廉價”的GDP，這也是三地霧霾的主要成因。從這個意義上來講，北京迫切的疏解需求與河北省産能升級的發展方向不謀而合。

他認為，選址雄安包括交通便捷通暢、生態資源環境承載力較強、現有開發程度較低、水資源較為豐富在內的四方面原因。除雄安新區自身具備的優勢以外，“跳出去建新城”可以形成北京城市發展的反磁力，縮小河北省與兩地發展間的斷崖式差距。

具體而言，“反磁力”不再是重復過去的天通苑、燕郊、回龍觀等“睡城模式”，而是在距離上有一定保證，人們不是往返于北京和睡城之間。雄安新區地理位置非常特殊，它與天津距離110公里，與北京距離120公里，在京津冀三地之間形成一個等邊三角形。

此外，建設雄安新區迎合了京津冀城市群發展的重大需求，對比發現，珠三角城市群由廣州和深圳作為龍頭，香港、澳門作為奧援，東莞和珠海作為節點城市，長三角城市群由上海作為龍頭，南京和杭州作為兩翼，寧波和蘇州等作為節點城市，京津冀城市群不存在兩翼和多點概念，只存在重要的兩個節點城市北京和天津，此外沒有第三極，雄安新區的出現使得整個京津冀城市群形成了以北京為中心，向唐山、天津、雄安三點方向延伸的扇形局面。

在報告會上，楊開忠稱，雄安新區在建設中要以提升非首都功能為重中之重。在規劃和搬遷時要時刻謹記新區的出發點是建設科技創新中心。而且，雄安新區的建設跟北京其實是相得益彰的。

他分析稱，北京的短板主要在於知識創新相對弱于技術創新和較為落後的國際化水準。比如2016年，北京國際專利申請量只有深圳三分之一，所以雄安新區要努力實現內陸地區從知識創新到技術創新的突破。

同時，北京的國際化程度還不夠。與東京相比，北京外籍人口占人口只有0.299%，是東京圈的七分之一。所以雄安新區應該成為中國乃至國際上頂尖大學、研究機構合作的平臺，應當比北京更加開放，更加國際化。當然，在建設一個全國意義的新區時要注重承接北京相對來説擁擠的一些科研機構，比如高校。可以理解，起初沒有太多機構願意搬遷到新區。但是作為公立院校，有義務聽從政府的設計和安排。

全面採用新加坡模式有待探討

建設雄安新區涉及土地房地産等領域體制改革問題，目前一種比較流行觀點提出新區土地住房體制或可採用新加坡模式。

北京大學國家發展研究院教授盧鋒稱，新加坡模式確有成功之處並對我國有借鑒意義，然而新加坡作為小型城市國家，其住房模式特徵形成與成功條件與我國基本國情存在較大差別，全面採用新加坡模式是否可取與可行有待探討。

他認為，雄安建設體制設計仍需從推進改革讓市場機制發揮決定性作用方面求解。

我國現行土地房地産體制大體具有四個特徵。

一、土地制度二元性：農村和城市土地産權屬性不同，農用土地轉化為城市建設用地需經過徵地環節;二、城市供地壟斷性：城市建設用地一級市場供地由地方和城市政府壟斷，農村土地所有佔有主體不可直接供應房地産建設用地;三、土地財政特點：地方政府低價徵得農用土地出售，賣地收入成地方財政重要來源;四、住房稅收特點：商品房交易環節繳納稅費，非營業性主體持有房地産無需繳納房地産稅。

盧鋒認為，這一體制雖在歷史上對我國城市化産生過積極作用，也存在明顯體制機制扭曲因素。關鍵在於房地産供地行政壟斷內生土地財政動機，導致土地要素供給對房地産價格反應彈性低，甚至存在逆向調節並拉高房地産價格。另外，非經營性房地産持有稅闕如，導致需求側投機炒作方持有房地産無成本，客觀上鼓勵投機性需求並刺激房價。

十餘年來多輪調控政策未能遏制房價間歇性飆升，這一事實影響市場預期並反轉推高房價，倒逼政府趨勢性加碼行政干預，成為困擾我國城市化與宏觀經濟的突出問題。他提到，根治這一體制頑疾需在土地、財稅等領域配套改革，然而相關改革牽一髮動全身，討論多年仍未有突破性進展。

考慮到上述背景，雄安新區決策公佈後政府對新區房地産交易嚴厲控制甚至禁止交易具有必要性。問題在於新區如何選擇長期土地和房地産管理體制安排。

所謂的“新加坡模式”，指的是利用政府主導性較強的組屋保障體制，新加坡政府較好實現“居者有其屋”目標，對保障國民的基本經濟福利與促進社會穩定都産生了積極影響，因而是新加坡現代化進程中一個成功故事。然而需要看到，這一極具特色模式是因應新加坡具體國情與歷史條件設計並得以發展的，其功能效果需結合其整體客觀發展特點理解。

盧鋒認為，我國與新加坡基本國情存在很大反差，住房體制或許不宜全面採用新加坡體制，雄安新區相關體制選擇可超越新加坡模式。而且全面採用新加坡體制在操作層面也有多重困難。

他説，我國過去幾十年逐步推進住房體制市場化改革取得重要成就，從體制轉型歷史銜接性角度看，未來改革似應堅持市場體制配置資源基本方向，在加強國家合理調控同時通過供地與稅收等環節配套改革，根治房地産價格泡沫化體制痼疾從而更好實現“居者有其屋”目標，不一定要轉向由政府壟斷房屋供應與普遍排隊申購住房體制。

當然，中央對雄安新區定位與深圳、浦東改革開放先行突破區位於同一序列。雄安新區的建設將為房地産供地與財政體制等領域配套改革提供難得的現實機遇。

盧鋒提到，一是在加強整體用地、産業、城市佈局規劃基礎上，公共基礎設施建設、重點引進項目及配套住房等領域仍由政府直接供地，其他商業性建築與住宅建造實施多元化供地，為此需實施土地管理體制改革允許其他市場主體依法依規供地;二是引入房地産稅作為地方政府重要稅種來源，為地方政府提供具有公共品性質的基礎設施和基礎服務提供財力支援，推動地方土地財政體制逐步轉向以房産稅作為重要稅入來源的新體制;三是借鑒新加坡、香港等地經驗並總結國內城市相關實踐經驗，政府提供一定數量公租房、廉租房、經濟適用房以滿足低收入群體居住需求。四是在新區放鬆民間和外資辦教育與辦醫院的行政管制。