王興斌：從古今中外城市佈局看雄安新區戰略定位

核心觀點：中國經濟網特約專家王興斌認為，設立雄安新區找到了推進供給側結構性改革、疏解北京非首都功能、京津冀協同發展三大戰略的藕合點，可謂“一石三鳥”。雄安新區既非“遷都”、也非“副都”，而是“擴都”。推動這個“千年大計”需要科學決策部署，也需要利用好雄安具有的獨特優勢，克服人文傳統等方面的制約。

中共中央、國務院設立雄安新區的“通知”似春雷炸響，頓起波瀾。新華社解讀，此舉“具有重大現實意義和深遠歷史意義”。

何以如此？筆者試圖也來説幾句。

一、如何理解“重大的歷史性戰略選擇”

筆者以為，設立雄安新區近期的直接目標是為了破解當前經濟下行壓力，開闢一個去産能、去庫存、去杠桿的新戰場，為推進供給側結構性改革尋找一個新的突破口，形成一個拉動經濟發展的新增長極。

時下，中國經濟面臨世界經濟逆自由化挑戰，主要對外貿易對手美國步步緊逼，對外出口形勢相當嚴峻；內部去産能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板任務窘艱。擠壓房地産泡沫會增大經濟下滑風險，防止金融泡沫繼續發酵刻不容緩，扭轉國民經濟中“虛”熱“實”冷需要抓手，推進供給側結構性改革的阻力重重，迫切需要2008年那樣的“4萬億”投資大單救急。但是如果把數萬億資金如天女散花分落各地，又會産生新的産能過剩、庫存增加。擠壓民營企業的玻璃門似拆非拆，民間資本外溢的勢頭不減。於是就萌發了一個構想：發揮“集中力量辦大事”的傳統“優勢”，首先在100平方公里的範圍內快速建一個“新區”，投入一、兩萬億能見到立竿見影的效果。

這個可以裝進一、兩萬億投資的“新區”選在哪最好呢？顯然，選在東南沿海、中西部地區、東北地區都不穩當。元明清以降歷來是京畿重地、今天仍是經濟洼地的保定地區再次成為歷史的“寵兒”，雄安新區應運而生。此其一。

疏解北京非首都功能已講了兩三年，雖有動靜但動作不大。通州副中心只解決北京行政中心的東移，份量不足。比較容易搬遷的，如幾個工廠、幾家商品批發市場的作用甚小。國資委直管的央企少有真動作，民營企業更不願挪窩，外企總部更不會外遷。至於那些名院校、名商場、名醫院更不用説了，從高管到員工誰願意離開繁華為京都遷往河北中小城市去安家落戶呢？顯然，如果不在離北京不遠處建一個交通便捷、“藍綠交織、清新明亮、水城共融的綠色生態宜居新城區”，疏解北京非首都功能只能空轉，或進展緩慢難見成效。此其二。

與此緊密相關的還有一個京津冀協同發展課題。雖然有了京津冀協同發展總體規劃，交通聯通也有進展，電訊（如京津冀漫遊免費）、商業（批發市場遷冀）、旅遊等方面也有動作，體育方面冬奧會合作是目前京津冀協同發展的最大項目，其餘都是小打小鬧，並無實質性大動作。如果環球影城、新機場這樣的重量級項目落地京津石之間的河北某地，也許會對京津冀協同發展起引爆作用，但“老大”北京不願意。環球影城落戶通州不符合北京行政中心的城區定位，而且增添北京一個新的擁堵點。京津冀三地，北京“皇帝女兒不愁嫁”，天津不想靠老大、更不靠老三，河北為首都維穩、維“藍”，無私貢獻多但得實惠少，既靠不上老大、也靠不上老二，“大樹底下不長草”，形成一個環京津貧困圈。現在轉移到河北的，都是些小、差、瘦企業，真有“油水”的少有落到河北。前幾年遷到曹妃甸的首鋼在去産能、去庫存的風口中艱度寒冬。長三角、珠三角區域協同發展的經驗無法在京津冀複製，因為這個“三角”是不等邊的“三角”，這“三角”不是像長三角、珠三角靠你中有我、我中有你的市場經濟組成的，而是靠不等邊的行政構架湊成的。要想真正實現京津冀協同發展問題，在河北建一個有全國意義的“創新高地和科技新城”、“創新驅動發展引領區”、“協調發展示範區”、“開放發展先行區”，與北京、天津功能互補、地位匹配的“國際一流、綠色、現代、智慧城市”，才能形成三足鼎立的京津冀一體化平臺，支撐起京津冀協同發展的大廈，最終實現建設世界級大城市群的目標。此其三。

二、如何理解“千年大計、國家大事”

新華社在解讀設立雄安新區時用了“千年大計、國家大事”八個字，有石破天驚之效。

一件事能成為“國家大事”，已非同小可，再加上“千年大計”，更非同凡響。2012年第6版《現代漢語詞典》中《我國歷代紀元表》載，中華民族的歷史始自黃帝、顓頊、帝嚳、堯、舜“五帝”（約西元前30世紀初－約西元前20世紀初），由此算來約5000年；從建立政權的夏朝（約西元前2070年）算起，約為4000年。有政權就會設都城。夏朝的都城在安邑（今山西夏縣，約西元前2146－西元前1675年，計471年），商朝的都城在毫（今河南商丘，約西元前1675－西元前1029年，計646年），周朝的都城先後在鎬京（西周，今陜西西安，約西元前1029－西元前771年，計258年）、洛邑（東周，今河南洛陽，西元前770－西元前221年，計549年），秦朝的都城在咸陽（今陜西咸陽，西元前221－西元前207年，計14年），漢的都城先後在長安（西漢，今陜西西安，西元前206－西元220年，計426年）、洛陽（東漢，西元25－220年，計195年），唐朝的都城在長安（今陜西西安，西元618－907年，計289年），宋朝的都城先後在開封（北宋，960－1127年，計167年）、臨安（南宋，1127－1279年，計152年），元朝的都城在大都（今北京，1206－1368年，計162年），明朝的都城在北京（1368－1644年，計276年），清朝的都城在北京（1616－1919年，計295年），中華民國的首都在南京（1911－1949年），中華人民共和國的首都在北京。

由此可見，中國歷史上可稱為“千年大計”的沒有一個皇朝、一個國都。最輝煌的漢、唐、宋、元、明、清各領風騷數百年，最有名的都城西安、洛陽、北京，成為國都也不到千年。如今稱設立雄安新區為“千年大計、國家大事”，此言一齣“遷都”、“副都”之説四起，但迅即被官媒否定。

筆者以為，“遷都”、“副都”之説不實，但設立雄安新區確與首都有關。“遷都”之説在坊間議論已久。主張首都南遷主要有三點理由：一、區位上，北京偏北、不利向全國輻射；二、經濟上，全國經濟南重北輕，北京不佔優勢；三、自然生態上，北方地區缺水，南水北調不是根本之舉，難以支撐北京長期發展。這三點理由雖不足以作出遷都決策，但確是部分事實。此次決策與上述後兩者不無關係。

在京津冀之間建一個“創新高地和科技新城”，形成京津冀與環渤海地區的高新産業高地，可填平京津冀之間的經濟洼地，支撐華北地區的經濟崛起，並輻射東三省、西北地區。現在南有深圳特區新城，東部沿海有上海浦東新區，如在華北地區建成一個“創新驅動發展引領區”、“協調發展示範區”、“開放發展先行區”，無疑既能抬升北京的經濟地位、而又不加重北京的負荷。雄安新區有白洋淀及其進出水的河流網，不存在缺水之困。

再從更長遠看，雄安新區起步區面積約100平方公里，初步形成一個百萬人口的中等新城，“重點承接北京疏解出的與全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心無關的城市功能，包括行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等”，推進優質資源分散。中期發展區面積約200平方公里，發展各種新興産業，形成一個數百萬人口的大城市，那時北京政治中心和國際交往中心以外的“文化中心、科技創新中心”中相當部分也可在新區發展，北京保留“文化中心、科技創新中心”的展示窗口與聯絡點，“文化中心、科技創新中心”的基地在新區，“國際交往中心”中的部分職能機構也可以設在那裏。遠期控制區面積約2000平方公里，那時城鐵、地鐵、高鐵網路把雄安與北京聯成一片，全面實現同城化，那時雄安新區劃歸北京易如反掌、水到渠成。這個三步走的戰略，既非“遷都”、也非“副都”，而是“擴都”。“遷都”傷筋動骨為下策，“副都”動大手術是中策，“擴都”分步拓展乃是穩中求進的上策。

當今絕大多數國家的首都由一個城市承擔，但為解決首都功擁堵嚴重、發展受限的問題，採取多種方式解決。法國實施“大巴黎計劃”，把凡爾賽、楓丹白露、戴高樂機場以及迪斯尼樂園等巴黎周邊地區，甚至通過修建高速鐵路和提高塞納河的航運功能，讓大巴黎一直延伸到法國北部諾曼底港口城市勒阿弗爾，人口1500萬、GDP佔全國的1/3，成為21世紀的“世界之城”。日本提出建設“東京都市圈”，以東京市區為中心，半徑80公里，東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣共同組成了東京都市圈，總面積13400平方公里，人口達4000多萬人，佔全國人口的三分之一以上，GDP佔全國的一半。馬來西亞在首都吉隆坡南35公里處普特拉賈亞新建包括總理府在內的行政新區。南韓的總統府、國會、國防部在首爾，總理府和大多數政府部門在離首爾南120公里的“世宗特別自治市”。巴西1960年後巴西利亞市成為新首都後，原首都裏約熱內盧市中仍保留相當多的聯邦政府機構、社會機構、國家博物館等文化機構和公司總部，有“第二首都”之稱。荷蘭法定首都是阿姆斯特丹，但王宮、內閣、外國使館都在海牙。南非設行政首都、立法首都、司法首都分散在3個城市。坦尚尼亞新遷首都為多多馬，政府仍在達累斯薩拉姆。玻利維亞法定首都是蘇克雷，最高法院在此，議會、政府在行政首都是拉巴斯。沙烏地阿拉伯王國行政首都利雅得，外交首都吉達，宗教首都麥加。總之，國情不同，首都形態各異，隨需而定、並無定規。

雄安新區與北京、天津僅100公里之隔，城際列車20分鐘可達，同城化後完全可以成為北京的一部分。將來中央的部分行政機構，或全國人大和政協機構，文教醫衛體育機構和國際總部機構也可分設於此。

“千年大計、國家大事”還可有另一種理解。中國五千年曆史長河中，以黃河流域為主的北方地區一直是農耕經濟的重心。自東晉“衣冠南渡”後，南方經濟較快發展，宋、明、清時經濟重心逐步南移，形成政治軍事重心在北方、經濟文化重心在南方的大格局。改革開放後，東南沿海經濟先行，經濟南北失衡更加明顯。北京、天津、雄安三足鼎立，撐起京津冀一體化大局；京津冀經濟雄起，與長三角、珠三角三足鼎立，撐起中國東部經濟先行大局。與此同時，西部大開發、中部崛起、東北振興，一帶一路經濟帶（國內）、長江經濟帶，解決東重西輕的經濟失衡格局。只有實現東西南北中經濟全局平衡，中國才能夯實長治久安的經濟基礎。歷史走到今天，不能回避這個課題。以大歷史觀、大經濟觀觀之，設立雄安新區是“千年大計、國家大事” 這盤棋中的重要一子，但並非全部。

三、雄安新區的三大優勢與三大制約

設立雄安新區有三大優勢：

一是“核心”政治優勢。這是最高決策，堪稱國家“一號工程”。“集中力量辦大事”的威力，將在設立雄安新區上再次迸發出來。憑目前國家的實力，投幾萬億建一個新區當然不成問題。

二是緊貼京津，京津的科技文化教育醫療資源及人才智力高地向洼地流動的優勢。從已經披露的新區戶口政策（設居住證，不設戶籍）公租房政策、教育、醫療、社會保障、生態環境及其與京津的便捷交通等，不僅可以分流北京的高中端人才，也可吸引全國的人才，如當年千萬英才奔深圳一樣。

三是開發度低、成本低，冀中平原一馬平川，一張白紙、任意揮灑。

當然，千年不遇的機會、得“天”獨厚的優勢之中也有制約與隱憂。

建設雄安新區面臨三大制約：

一是元明清以來此地為京畿重地，元代時設“保定路”，寓意“保衛大都，安定天下”。這裡歷來是等級森嚴附屬京都的軍政治地，而非自由交易的商賈興隆之地。京畿文化本質上忠上安下的臣民文化，缺少銳意創新、商海博浪的人文傳統，與深圳背後的粵港澳文化、上海的海派文化截然不同。改變這種人文傳統需要體制機制的變革，更待前來創業的百萬移民的輸入。人文傳統的革故鼎新是一個漸進的嬗變過程。

二是京津冀地區霧霾整體籠罩、白洋淀污染嚴重，生態治理非一朝一夕之功。整個冀中地區以至華北地區的天然水量在逐年下降，白洋淀蓄水量隨季節變化而升降，能提供多少人口與産業用水仍需慎重評估，不可盲目樂觀。雄安新區的發展同樣面臨水資源限制的瓶頸，需要作嚴格的、客觀的環境評估，不能用政治決策代替科學論證。

三是面臨世界反全球化逆流，不再能乘創建深圳特區、浦東新區時開放的順風、寬鬆的國際環境。雄安新區的建設與東部沿海開放城市借助國際資本與雙向開放的環境不同，外部對接不是重點，需主要靠內生動力的驅動，尤其是市場力量的推動，這正是雄安新區建設面臨的新外部環境。

新華社披露了雄安新區七個方面的重點建設任務：一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市。二是打造優美生態環境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市。三是發展高端高新産業，積極吸納和集聚創新要素資源，培育新動能。四是提供優質公共服務，建設優質公共設施，創建城市管理新樣板。五是構建快捷高效交通網，打造綠色交通體系。六是推進體制機制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，激發市場活力。七是擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺。

這七大任務中，“推進體制機制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，激發市場活力”是關鍵，其成效如何決定其餘六大任務的成敗。深圳有粵港澳百年開放歷史和香港國際自由港的近鄰，有珠三角眾多民營企業和蜂擁而至的外資和港澳台資，浦東新區有上海百年商埠的積澱，有長三角充滿活力的眾多民營企業，有源源而來的外來企業，這些雄安新區先天不足。

先天不足可以靠後天補養。從目前進展來看，已有30家在京央企在政令的推動下表態進駐雄安，今後的啟動也主要靠政府的推動與調配。政府可以是新區建設的第一推動力，好似開車時踩一腳油門。不踩油門汽車發動不起來，但汽車發動起來後能不能持續前進要靠“引擎”的發力，不能總踩油門。靠央企的雄厚實力、中央政府的指令可以在較短的時間內完成基礎設施和公共服務設施建設，形成一個“物質”新城。但這個新城區以後的持續運作主要靠自身的經營。能否成為一個充滿活力、獨具魅力的新城，取決於能否“推進體制機制改革，激發市場活力”。在這裡，“天子腳下”、“京畿重地”既是優勢也是制約。

這個“千年大計、國家大事”如何實施推進，需要思之又思、議而再議，且行且看、慎之又慎。藍圖已經繪就，行動綱領待出。期待雄安新區建設規劃能集各界之智、各方之力，廣開言路、開門編制，踐行中央一再提倡的透明決策、民主決策、科學決策。

（本文作者王興斌，中國經濟網文化産業頻道特約專家、國務院突出貢獻專家津貼獲得人、國家旅遊局原規劃專家）