中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞：保護環境與城市化的辯證關係

牛鳳瑞：各位女士，各位先生大家下午好，今天獲得生態文明建設的標桿城市和企業表示祝賀！我是搞學術的，可能跟上午和下午的一些專家他們的思考問題的方式方法有區別。我們現在考慮問題，很多時候好像一直在做一些形而上的機械性的思考，這就影響我們未來的發展路徑的選擇。

所以，我今天的發言主要是從宏觀層面、政策層面談一些個人多年的積累，得出來的一些結論，有些具體的問題，我想應該是具體分析。比如説，我們城市的規劃、設計、建設問題等等，以及環境保護的項目的規劃設計問題等等。

那麼，同樣一個題目，環境保護與城市化的辯證關係。第一、我談談協調發展與環境保護的關係。這是我們人類社會一個永恒的主題。我們這麼多年，做的是什麼？而且今後我們還要思考這一重大的問題，地球生物圈內各種物種之間是相互依存，又各自依賴其適宜的外部環境，這其中任何一種物種的過度繁衍都將波及其他相關物種，打破既有的生態平衡。人類是生物圈的重要組成部分，其生存發展要以適宜的生態環境為條件，但是任何人類的生存和發展都要消耗一定的物質資源。並對生態環境産生相應的干擾和破壞。在一定的基礎水準條件下，人類的群體越大，生活的水準越高，消耗的量越大，消耗的物質資源也越多，對生態環境的干擾和破壞也就越大。所以，協調發展與環境保護的關係是人類社會永恒的主題。但是，這一主題的核心問題就在於我們如何最大限度的提高不可再生資源的使用效率，和可再生資源的永續利用。實際上我們討論半天，核心問題就在這兒。關鍵在於核心技術的進步，以及相應的生産生活方式的轉變，特別是我們思想觀念的轉變。我想今天會議組織者把我們一批生態文明建設中涌現出來的標桿城市選出來，這也體現了我們環境保護關鍵在於科學技術的進步，科學技術進步的主要載體中堅力量就在於企業。這是一個邏輯關係。

要在幾十年實現14億人口的現代化，必須以巨大的資源消耗為前提。由此，不僅對世界資源環境産生重大影響，也將對國際政治、經濟的格局産生重大影響。中國經濟的發展不論快還是慢，都強烈影響世界的格局。環境保護是我國重要的國家戰略，選擇正確的環境保護戰略，關係到我們環境保護戰略的成敗。我們現在存在嚴重的環境問題，我們採取什麼措施？我想這是一個路徑的選擇問題。當前，我國發展面臨的嚴峻的環境問題，我個人認為，這裡既有自然的原因，發展階段的原因，也有發展觀念和發展方式的原因。既有國內的原因，也有外部的原因，自然原因是一個遵循的問題，你不可能改變。

我一直講，説北京的空氣污染，實際上很多時候是我們老天爺跟我們吵架。但是，當我們空氣環境品質改善的時候，我們往往更多的強調是人類，實際上這還是一種簡單的單向的思維。比如中國的資源稟賦決定了我們的消費結構，比如説能源，我們的資源稟賦決定了，煤的消費佔極大的比重。同樣，地形、地理、地貌、大氣氣候決定了空氣、水環境的凈化能力等等，這都是人還不能改變的問題。所以，過去我們叫人定勝天，現在我們要順應自然。

發展階段是一個歷史的過程，我們只能坐等，而不可能跨越，或者超越。我一直堅持這個觀點，我們還處在初級階段，我們的重大工業還沒有過去，只有發展理念，發展方式等人為的問題，才是轉變、轉型問題，而轉變和轉型又是必須在一定的基礎上，以一定的條件為條件的階段性的推進過程。所以，講這個轉變方式，實際上我們改革開放30年，我們一直在轉變，建國以後60多年我們一直在轉變。只是我們跟當時比還不大滿意，還沒有達到原來的預期，還有不足。但是，回過頭來縱向看，看我們的轉型就知道了。

全球化使生態環境問題成為重要的國際博弈課題，在當前人類對生態環境科學的問題認識還有諸多的未知。生態理論、標準、主導權、話語權仍然掌控在發達國家之手，發達國家與發展中國家面臨的矛盾和利益訴求是不同的，要求我國必須從基本的國情出發，在維護國家根本利益與世界潮流之間尋求共同點。我沒有講哪個重要，哪個不重要，還是要尋求一個共同點。要求我國必須從我們的實際出發，而不是跟在發達國家屁股後頭。我們喜歡將中外進行比較，我們跟誰比呢？跟發達國家比，從來不跟非洲國家比，不跟發展中國家比，比要跟先進的比，這沒有什麼問題，要發揮你的後發展優勢，要學習先進經驗，要少走彎路，這都是必要的。但是，生搬硬套，就不對了。在城市研究中，我一直覺得我們中國城市的發展標準，發展路徑，喜歡跟國外比。比如北京是建設國際性的大都市，要跟國外比，有六個可比性：第一、規模的可比性。第二、行政轄區範圍的可比性，有些城市轄區非常大，你就沒有可比性。第三、功能産業結構的可比性，還有地理地貌、自然環境的可比性。比如有人把東京和北京比，比綠化面積，比生態環境，這有沒有多大可比性，對方處於太平洋沿岸，降雨量一千多毫米，北京幾百毫米，本來就沒有可比性，沒有可比性的東西，你拿來進行對比，比的結果是越比越信心不足，自我否定，自我矮化，你的自信心從何而來？所以，我們要選擇適合國情的環境保護目標和品質標準，並且實施相應的政策和策略。我國雖然已經是世界第二大經濟體，但是每人平均水準仍然排在世界第80位左右，這是一個基本的國情。世界老二，那是我們國際政治，經濟交往的一個依據，但是國際政策恐怕不是考慮這個，80位沒有這麼一個水準。每人平均的能源消費量，我們的每人平均的基礎設施存量只有發達國家的幾分之一，比如每人平均的基礎設施存量，僅僅相當於南韓和日本的19%，美國的百分之二十幾，歐盟的31%，這就是我們的現實。支撐13億人口現代化生活水準的基礎原材料只能靠國內生産，國內供給，不可能搞進口。我國的城市化和工業化還沒有完成，能源效率，資源效率持續提高，我們也提出這個目標，但是的總量還將上升，要達到拐點還需要一個較長的時期。我們能源消耗大概41標配，總量還會代上升，但是單位能耗的效率一直在提高。總量消耗的提高，環境壓力就很難減下來。

一個企業停産、關閉不在於污染，或者污染的大小，而在於産品或者服務有無真正的社會需求。有真正的社會需求而無經濟性的替代品，在這種情況下，我們只能是此處不生産彼處生産，這就叫産業轉移。産業轉移的背後是污染和排放的過程，這種轉移的依據是此處生産的環境成本過高，不可承受，彼處生産環境成本可以承受，這就是依據。像首鋼的搬遷，就表明瞭這一點，首鋼搬到唐山了，還要生産，還要排放。但是，這裡邊如果企業轉移，伴隨著技術進步，資源效率的提高和排放的下降，這就是各得其所，皆大歡喜，這也是我們追求的。這是我講的第一個問題，我們人類發展與環境保護的關係。

第二個問題，實現城市化利大於弊。我們仍處於一個城市化的加速時期，但是對城市化的譴責時時的充斥我們周圍。城市化是實現現代化的必由之路，這一點好像沒有什麼疑問。但是，做什麼樣的城市，我們始終存在分歧。城市的本質就是人口和産業大規模的高度聚集，是以空間換時間，城市具有聚集效應因而具有更高的要素配置效應，如果它要素配置的效率不高，我們要城市幹嘛？城市化進程的基本表現是農村人口向城市聚集，實現城市化的基本特徵就是城市人口占總人口的絕大比重，城市成為社會的主體。所以，中國已經進入城市社會，就是這個意思。人口的發展多一半，進入城市了，城市化率50%。

工業化是城市化的動力，但是城市化的動力並非僅僅來源於工業化。這是我個人的思考。政治、軍事、服務業等需求的發展，同樣可以催生城市的發展，成為城市發展的動力。集中型的工業化是工業化的基本規律，依託于城市化的工業化、與城市化良性互動的工業化具有更低的社會成本。我們過去搞鄉鎮企業，現在總體都不搞了，為什麼？根本原因是那種分散的工業化它不符合工業化的規律，成本太高，沒有競爭力。

服務業的發展，我們強調，我們提高服務業的比重。服務業比重的提高，這是經濟發展的總趨勢。但是人口聚集的城市才能夠為服務業的發展提供規模化的市場需求。我們服務業比重為什麼上不去，城市化上不去，沒有服務業的規模化需求，何來的服務業的比重。所以，依託于城市化的服務業才會有大的發展，這裡面不是誰是誰非，是兩者的相輔相成的關係。城市人口高度的聚集，使城市分工成為可能，社會深度分工和大規模的協作又是技術進步的前提，社會分工才能夠有技術進步，專業化的生産，城市因而有更高的勞動生産率，有更多的社會財富和就業崗位。所以，我們要構建和諧社會，城市是主體。

城市不僅僅是人居中心、産業中心、知識創新中心、財富中心，而且是我們和諧社會的創建的主體。這樣去認識，你才能夠開拓你的思路。城市人口和産業的大規模的高度聚集，必然造成資源、能源大規模的集中消耗和三廢的大規模的集中排放。大規模的集中排放，超過自然凈化能力，必然造成污染。這是一個邏輯關係。但是三廢大規模的集聚排放，又為資源的迴圈利用，和污染的規模化治理提供了有利的前提。我一直説，依託于城市的污染治理工作，更有效、更可持續，道理就在於此。

那麼，同樣城市人口和産業的大規模的高度聚集，為我們交通、教育、文化等各種公共設施的建設提供了一個規模化的需求。我在北京講，北京擁擠，這種擁擠恰恰是我們完善公共服務交通體系的一個前提條件。這樣你建設交通體系才有更高的效率，這是一個辯證關係。第二、提升了城市公共設施的使用效率。我有一個基本結論，享受同等生活水準，在城市消耗比在農村更節約，除非你想讓農村人永遠的窮下去。三廢問題是我國社會經濟發展的短板，三廢問題在於農民的增收，農民增收在於農民數量的龐大，調整農業結構對於農民增收只起到一個短暫的、局部的促進作用，什麼東西多，馬上賣不出去。那麼，要富裕農民，必須減少農民，而減少農民的根本途徑就是城市化。改變大多數農村人口生産生活方式，這叫城市化。一個大多數人口生活在農村的大國要實現現代化這是不可想像的。所以，這個社會不可能富裕起來。沒有農民大幅度的減少，就沒有中國農業的規模化經營，也就不會有中國農業的現代化。所以，農業現代化和城市化是緊密的相聯繫的。

再到秀美山川，我們實現綠水藍天，必須改變數以億計的農民以土地為生的格局。退耕要與退人相結合，才是可持續的，實施政策扶持的經濟性的、漸進的生態移民，以推進城市化的統籌安排，讓大多數農民、牧民走出深山、高原、草原，進城務工經商，才會有生態平衡的自我恢復。異地務農，多數沒有錢，咱們有成功的典型，但是最終他只是一個過渡階段，還得走進城市。那麼，過渡的憂慮，進城農民無活可幹和農村居民閒置在家，熟視無睹，這兩種現象政府部門他們關注點是不一樣的，但是這恰恰反映了城鄉二元結構思維。污染、佔地、公共安全、高房價、高地價，這是城市病，但是一定程度上又是取得城市效益所必須支付的成本，滿足合理的城市化用地，不會對我國的糧食安全構成任何威脅，而是提高土地集約利用的重要舉措，城市化是更集約的用地，城市的地價、房價過高，當然會增加城市化的生活成本，降低城市活力，但是城市的高地價和高房價的背後是什麼？是複雜的社會再分配關係，和代際承傳關係，因為城市的高地價，會轉為高房價，高地價、高房價背後是大規模的社會固定資産投資的積澱。我們這麼去看待，我們才有調整的空間，才有調整的方向。減少污染，保護城市環境，治理城市病是人類始終的追求，但是過度的誇大城市病將會壓縮調整城市資源配置的空間。

第三、我們城市發展，與環境保護究竟應該怎麼去處理？那麼保護環境這是我們改善民生，實現可持續發展所必須的。所以我們環境在決策中的權重越來越大。推進城市化也是我們現代化的必由之路，這兩者都是我們所需要的，就是皆吾之所需，同時又存在著對等。所以，必須摒棄非此即彼的機械的思維定勢，以對立統一的觀點進行一種辯證的思考。 我歸納幾個觀點：第一、環境保護要進行成本和收益的綜合評定。我們任何建設項目都有一個環評，環評就是要把環境成本和項目的收益進行比較。在經濟、社會、政治、文化、生態文明五位一體的統籌中進行謀劃。我一直講，我們強調環境的重要性，增加決策的權重，但不是一票否決。它是五位一體的統籌、謀劃。城市環境保護是重心，但是城市環境的品質不是向農村看齊，也絕不可能達到農村的環境品質。我們有一個文藝的説法，叫“鄉愁”。實際上，農村的空氣品質、環境品質可以是標準，可以作為我們追求的目標。但是，城市環境達到這個標準可能性是不大的。而是要在城市效率與環境品質保護成本之間做出權衡。把城市環境品質控制在人可以接受的範圍內，而且這種權衡要因地因時因市因縣制宜，既要從基本的國情社情出發，又要與時俱進，不同時代會出臺不同的標準。環境品質、理念，往往掌握在發達國家之手，中國認識PM2.5，我們得感謝美國大使館的領導，2012年之前有多少人知道PM2.5，現在風靡全國。

第二、農村工業化，農業城市化，小城鎮發展戰略，依然是城鄉分隔的二元體。它將支付更高的分散城市化的成本，重點發展中小城鎮和小城鎮，源於過度的誇大大城市病，好像在中國抑制大城市的發展這個政策一直沒有脫離政策的視野。30多年了，與國內外大城市率先發展的這種客觀進程是相悖的，中國也好，國外也好，近半個世紀以來，大城市的率先發展，大城市的人口占城市總人口的比重持續提高，這是一個基本趨勢。儘管我們對大城市病有很多的批評，批評容易，出路何在？要解決。大中小城市各有其存在的價值，功能互補，不能夠相互替代。我一直堅持這個觀點，大中小城市各有各自的分工、基本功能、優缺點。所以，我一直説，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，農村有農村病。反過來亦然，大城市有大城市的好處、優點，中小城市有中小城市的優點，農村有農村的優點。但是，我們現在喊的口號上，把大中小城市協調發展作為戰略，恐怕沒有任何意義。大中小城市協同發展這是理想目標，現在都是正確的，中國也正確，外國也正確，所以作為城市化發展戰略，幾乎沒有現實意義。

第三、城市規模越大，資源配置效率越高，這是我跟很多人的分歧所在。在城市的擴張邊際效益存在的情況下，城市人口的增長是不可逆的。北京、上海常住人口已經超過兩千多萬，現在成了我們嚴重的社會問題，這是事實。但是，五百萬人口的城市增長空間，還有一千五百萬人口以上的城市的人口增長空間，我們的政策是把五百萬人口作為增長限制的邊界了。依據何在？所以有些依據還缺乏一定的論證，有條件的中小城市成長為大城市，這裡的大城市是一百萬，我非常贊成，過去我寫文章用這個標準，一百萬人口以上才能稱為大城市，一百萬以下都是中小城市。有條件的大城市成長為特大城市，比如五百萬人以上，五百萬人口的有條件的成長為千萬人口的城市，即使成長為千萬人口的城市，跟上海和北京還差一個量級。所以，我個人一直認為，在中國城市化的進程中，我們形成千萬人口以上的大城市恐怕具有必然性。

第四、人多地少國情決定了我國必然實施集中型心城市化戰略。我個人覺得，所謂集住型的城市化應該有較高的城市化率，有人説60%不行，70%也不行，至少80%以上。所以80%以上，就是中國未來的農村人口還有3億，80%的城市化率，農村人口還有3億，就是美國現在的總人口，這就是中國。第二、大城市的率先發展，大城市的人口占城市人口的較高比重。第三個層次，若干個不同等級的、不同規模的都市利益區的形成與發展。

最後一個內涵，緊湊型的城市空間佈局。所謂緊湊型的空間佈局，就是在一定的空間範圍內，我們佈置更多的産業，容納更多的人口。緊湊型的佈局，當然有利於我們節約用地，提升我們城市運作的效率。我們政策一直在鼓勵。但是，我下面説我的觀點，緊湊型也將增加城市每人平均空間資源的稀缺性，人口密度越大，每人平均的空間資源越稀缺，對城市環境品質的保護的壓力也越來越大。這是一個不爭的邏輯關係。建設新城，組團式的城市佈局，擴大城市綠化帶，或者綠化面積，增加城市公共綠地等等，有利於城市的環境保護，提高環境的品質，但也將增加城市建設用地，增加城市交通和管線的里程，加大未來的城市運作成本。所以，這裡邊沒有十全十美的事。

第六、不同的行業、産業、企業、資源、能源消耗的數量和效率不同。城市功能定位、調整産業空間佈局是保護城市環境的重要舉措，這個邏輯關係應該是這麼回事，但是我們還要考慮一個問題，一個城市的發展，本質上是一個自然的歷史的過程，城市的功能定位是人為主觀判斷的産物。我給地方做規劃做了幾十年，首先有一個城市定位，城市性的問題，是人為的産物。第二、要切合城市發展未來的客觀趨勢，違背城市發展的客觀趨勢的定位只能延緩城市的發展進程，而不能改變城市的發展方向。這個邏輯判斷，我不知道在座的你們贊成不贊成，調整産業結構，産業空間佈局的根本措施是通過稅費、地價等經濟杠桿改變企業經營的外部成本，要更多的通過經濟手段，發揮市場配置資源的決定性作用。單純的以行政措施，強制推行將支付極高的成本。這個我不再説的過於具體，因為什麼？政府命令式的，工程式的企業搬遷，我個人一直認為成本太高。

總之，環境保護和城市化的關係錯綜複雜，13億人口的現代化征途漫漫，懷著對自然規律和社會經濟發展規律的敬畏之心進行系統化的辯證思考，做出統籌安排，我們才有光明的前途。我們不僅要強調遵循自然規律，還要對社會經濟發展規律懷著敬畏之心來選擇我們未來的城市化和環境保護的道路。我的發言到此為止，謝謝諸位！