準公益性水利工程管理體制問題探討

1 現有準公益性水利工程管理體制存在的問題

1.1 政府管理超越職能政府始終是準公益性水利工程建設、管理的主導,並且在工程的建設和管理中承擔多種角色和職能。在目前的準公益性水利工程管理體制中,政府發揮著重要的作用,但同時也存在著一些不容忽視的問題:現實中政府承擔了許多超越其職能的功能,對經濟活動特別是在水利工程的産品生産以及企業運營上過度干預,使得水利機構發育不良,能力不足,政府機構膨脹;各級政府、流域機構和企業(主要指業主)的責權利劃分因項目而異,缺乏統一有效的分權原則和管理辦法,代表水利部(國家)的出資方因項目而異,不足以體現準公益性水利工程的巨大影響;相關政策對準公益性水利工程缺乏長期、清晰、有效的保護;對受益者收取一定的費用,以維持水利工程的持續發展是合理的,但目前由誰來履行收費職責、如何確定收費的標準等一系列問題還未解決;準公益性水利工程盈利性與公益性比例的確定,直接影響著工程投資的分攤和運作費用補貼的確定。各種確定方式都存在本身合理性和核算困難的問題,給準公益性水利工程的建設管理帶來困難;水利工程運作維護管理落後,不僅在建的水利工程存在投入資金的拖欠問題,而且已投入運作的水利工程因維護管理不善造成的損失和浪費也不斷出現。

1.2 水市場不完善目前我國水市場主要存在的發展障礙有:①由於水權的界定和計量不當,導致了水資源所有權、使用權等産權的模糊,從而使得水資源優化配置障礙重重;②受自然條件、設施狀況、管理機構、人員素質等因素的制約,使得水市場還處於嘗試與起步階段;③水利基礎設施建設中農民的投入應計入服務成本,但水價的制定、計算中沒有將這部分投入計入成本;④地表水與地下水的管理權分屬於不同的部門,不能協調和平衡不同用途的水資源之間的關係;⑤在水市場中,行政管理低效和政策的不確定性影響著水市場的交易。

1.3 投資出資人定位不明準公益性水利工程的工程性質決定了政府必須是投資出資人之一。實際上投資出資、出資人代表及其責權利問題成為制約水利工程管理的最重要原因,到目前為止,各方面關係還未完全理順,準公益性水利工程資金籌集方面存在許多問題:①中央投資應主要是關係國民經濟全局的重大項目,特別是基礎産業的重大建設。但實際中央投資明顯超出了這一范圍,主要因為投資決策、審批程式和制度不完善,在一定程度上還存在“關係項目”,超出了中央政府的投資範圍。②中央組建的國家專業投資公司集國家政策性投資和經營性投資職能于一身,投資範圍過廣,在基礎項目上的投資職能、公司之間的相互關係、公司和財政部門的關係未明確界定,目前還很難真正承擔起國家出資人代表的職責。就準公益性水利工程而言,國家投資的出資人代表至今沒有解決,都是根據具體的工程作為個案特別處理,沒有可以遵循的法律或條例。③地方政府作為一級財政代表,擁有足夠的經濟管理許可權,有其獨立的利益,加上政績考核指標的片面性和官員任期的有限性,促使地方政府的投資膨脹和投資目標的短期化,不願投資見效慢的基礎産業,把許多基礎性建設項目推給中央;中央與地方聯合投資的項目建成後,實際最先得到回報或最有保證得到回報往往是地方投資,而中央投資的回報沒有太大的保證,即使是中央財政資金“撥改貸”後,貸款回收難度也很大;項目建成後的産權劃分上缺乏嚴格、科學的方法和制度。

④根據公共財政制度要求,公共財政支出在滿足國家公共部門正常運轉需要的同時,應主要投向私人資本不願投入、無力投入,但又是社會所需的市場失靈的領域。準公益性水利工程所提供的公益服務應該由各級財政來負擔,而營利性事業部分民間私人資本的介入力度不夠,缺乏市場準入政策,投融資渠道較窄。⑤政府承擔準公益性水利工程中公益性投資的建設期費用和工程維護費用,應作為補貼投于企業。如果政府同時對經營性項目進行投資,就有權獲得一定的股份,並在企業獲利的情況下參與企業的利潤分配。因而對於政府在工程立項時投入的資金一定要分清是投資還是補貼,這不僅牽涉到政府角色的定位,而且還涉及工程運作後的利潤分配問題。

1.4 項目法人制缺乏規範我國在工程建設領域進行了一系列改革,已初步構築起以項目法人責任制、招標投標制、建設監理制為主要內容的建設管理體制。但當前依然存在項目法人責任制不能真正到位、招投標過程中存在某些行政干預,監理市場社會化程度不高等諸多問題。

具體表現在以下幾個方面:①項目法人的組建缺乏規範性的法律、行政法規和規章制度,存在較大的隨意性,各投資方在公司中的責權利很難真正落實,影響到中央政府的出資和流域機構統一管理和統一調度功能的正常發揮。②在目前雙軌制經濟下,準公益性水利企業面對兩套資源配置方式,在企業運作和利益分配上採取兩種不同的對策和經濟行為,嚴重影響了經濟運作的效率和品質。③作為項目法人的準公益性水利工程企業各自為政,只有少數進行流域滾動開發,項目法人之間、流域以外的同類企業之間缺乏競爭,不利於水利企業的發展壯大和依靠市場競爭降低工程造價。④水利系統以外的企業參與準公益性水利工程投資的數量仍較少,大多數投資方均為相關地方政府,即使使用了部分銀行貸款,本質上也非商業行為而是政府行為。⑤政府幾乎全程參與準公益性水利工程項目,成了工程的真正決策者、組織實施者和投資者,難以公平地對待不同的工程項目和真正優化所有權約束。作為項目法人的企業很難有所作為。

2 準公益性水利工程管理體制問題存在的原因

我國準公益性水利工程管理體制問題的産生主要源於以下幾個方面:

2.1 歷史原因1949年以來,水利一直在計劃經濟體制下運作,其職能也相應地被界定在進行公益性生産,特別是為農業服務的範疇內。準公益性水利工程管理出現大量弊端和誤區,對綜合性工程,特別是經營性工程的社會化、市場化的探索實踐還不夠深入。

2.2 準公益性水利工程的複雜性水利的特殊性使得水利工程作為準公益性工程具有複雜性和戰略性。準公益性水利工程的建設和運作必須緊緊依靠政府行為來支援和調控,需要大量的技術、資金、勞力、制度的支援,在客觀上也加大了水利工程建設的管理難度。

2.3 缺乏相應的理論和經驗支援我國對於水利工程基礎設施建設的理財管理理論探討及改革與社會主義市場經濟還不相適應,特別對於水利公共理財體系(水利預算、水利財會基礎管理等)的構建還有待完善,工程建設的分級管理、資金的有效支出與監督、工程項目“三制”管理運作等還缺乏相關的理論與經驗的支援。

2.4 水權、水市場缺位水權的界定和計量不當,導致了水資源産權的模糊,使水資源優化配置障礙重重。目前在同一區域內的不同用水戶之間,一般按照“以需定供”的原則來配置使用權,水市場存在和發展缺乏相關配套措施,水市場還處於嘗試或起步階段,水價的制訂還在爭論不休。水權、水市場的缺位使得準公益性水利工程建設不能完全按照市場化運作,缺乏有效競爭。

2.5 水利工程管理應受到足夠的重視“重建輕管”的思想使建設管理者不能長遠考慮自己的工程管理行為,某些地方對現有水利工程的挖潛改造和強化管理沒有給予足夠的重視。主要體現在:基礎設施投入多,運作維護投入少,造成基本建設資金不能正常運作管理,財政撥款資金又遠遠不能滿足運作維護所需費用;在建工程管理執行“三制”,但已建工程管理沒有建立規範的管理模式,定額標準陳舊,經營不規範。

2.6 相關法律支援不夠現有的水利工程建設管理法規體系還不能完全適應社會主義市場經濟的要求,存在著一定的局限性和滯後性。在完善項目法人責任制、規範建設監理、加強品質管理、資質管理、責任追究和造價管理等方面都還有不少的工作要做。目前國家關於水利工程的政策規則均針對某一具體工程,從長遠來看,對準公益性水利工程缺乏長期、清晰、有效的保護。

2.7 各級政府、投資出資人和項目法人的責權利不明確各級政府、投資出資人和企業的責權利劃分都因項目而異,缺乏統一有效的分權原則和辦法。必須進一步轉變政府職能,明確政府與市場在水利工程中的職能分工,明確投資與補貼,實行建設項目管理的政企、政事分開。政府管理水利項目建設的職能應側重於項目規劃、立項審批、組建公益性水利項目的項目法人、工程品質監督等,用行政、經濟和法律手段管理項目法人,達到間接管理項目的目的。

3 準公益性水利工程管理體制存在問題的影響

進入新世紀以來,水利建設的規模、效益都是前所未有的,水利已被擺在“第一”、“戰略”和“突出”的位置。如果上述問題得不到妥善解決,其後果是嚴重的。

從宏觀上看,作為一項戰略工程,準公益性水利工程的管理直接關係到社會經濟的繁榮、國家的財政收支以及實際運作效果等,對整個經濟的發展也有間接作用。上述問題的存在違背了水迴圈的自然規律,導致水資源問題越來越突出,無法按照市場經濟原則建立合理價格體系和經濟調節機制。

從中觀上看,準公益性水利工程管理體制影響到水利整個行業的健康發展。上述問題將導致水利建設市場秩序混亂,造成水利隊伍不穩定,不能實現以水養水,水利企業的後繼發展受到嚴重阻礙,水利資金短缺,國家財政負擔加重。一旦水利基本建設投資的連續性和穩定性得不到有效保證,為加快大江大河治理、優化配置水資源、改善水生態環境及加快水利發展所提供的基礎條件也無法得到相應保障。

從微觀上看,在準公益性水利工程管理中出現的問題會直接導致工程建設中的腐敗行為,玩忽職守、弄虛作假、貪污受賄和截留、挪用、品質事故、品質隱患等事件將不斷出現,嚴重危及工程品質和安全生産。投資主體、投資比例、投資與補貼的確定決定著水利工程建成後的有效運轉、投資回收、效益水準,也直接影響到水利企業的發展壯大。

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