水利工程公益性服務的邊界界定

水利工程公益性服務的邊界界定

——建立良性的水利工程公益性耗費補償機制探討之一

研究水利工程公益性耗費補償機制問題，首先要界定水利工程的公益性服務的邊界。水利工程公益性服務的邊界應按其行為功能從如下四個方面來確定：

(1)提供公共服務，滿足公眾需求；

(2)不具有消費排他性；

(3)無法通過市場提供交易；

(4)無法使用市場供求關係的因素影響價格(或收費標準)。

水利工程往往不是為單一功能而建設，而是綜合考慮防洪、排澇、擋潮、降漬以及灌溉、供水、發電、通航等多個除害和興利目標。人們在社會經濟生活中往往是通過其行為功能能不能直接計算增加倍和國民生産總值來區分其公益性行為和經營性行為的。為此，做水工程功能作用及産業類屬圖如下。

本文將英國經濟學家、紐西蘭澳塔哥大學教授阿·費希爾的《安全與進步的衝突》作為産業分類理論依據。第二産業分類同時依據1987年國家統計局將第二産業分為：

(1)流通部門

(2)為生産和生活服務的部門

(3)為提高科學文化水準和居民素質服務的部門

(4)為社會公共需要服務的部門

由此可以看出，屬第一、第二産業的興利功能以及第三産業第三類的部分複式功能從理論上説是可以直接計算增加值和國民經濟總值的，係經營性行為，是可以列為競爭性産業範疇的；而屬第三産業第四類的除害功能和複式功能中受政府行為制約的行為功能則應屆公益性行為，這些行為是無法直接計算增加值和國民經濟總值的，這些行為只能客觀地去計算受益範圍內的公共減災效益。

但是在現實的水利生活中，由於水利工程功能的綜合性和受國家農業政策的制約，一些本屆第一産業或第二産業的經營性行為被複式化，水利工程供水和水電無法按市場經濟法則運作，如水利工程供水，從理論上應是商品水，而且《水利産業政策》又明確規定要“合理確定供水、水電及其他水利産品價格……在三年內逐步調整到位”。但是現實是一個什麼狀況呢?1997年我國國有水利工程供水準均水價為每立方米2.4分，成本為每立方米3.6分，供水實際收入僅為每立方米1.1分．供水成本回收率僅30.6%。其中工業供水收入為每立方米4.68分，其供水成本回收率為130%;生活供水收入為每立方米3.82分，供水成本回收率達到106%；農業灌溉用水每立方米1.O分，佔成本回收率的27.7%。一些地方政府因天氣變化出現一些旱象或雨澇，隨時都可以從限制農業供(排)水價格和要求無償供應農業灌溉用水(或排水)兩個側面制約水管單位，事後又往往以水利工程系國家投資(其實還有農民和社會集團修建為名，不去過問這些無償或低償供(排)水的消耗補償問題。因此，使一些原本可以視為經營性的行為功能也只能納入公益性行為功能中去了。由於水利工程功能行為複式化使對水利工程功能行為界定變得複雜起來。

在實際工作中，水利部門自身對屬第三産業第二類功能行為往往認識不足，不少地方因為長期習慣於吃大鍋飯、喝大鍋水，而將其行為功能納入第三産業第四類去管理，無形中也擴大需要財政負擔的公益性耗費。由於水利工程功能的綜合性、多重性，項目的類屬在建設時就必鬚根據《水利産業政策》“由項目審批單位在項目建議書批復中明確”。其實這個明確不能簡單地説這個項目是甲類的或乙類的，而“要根據效益情況來確定資本金比例”，“純公益性項目要完全由政府投入(純公益行為的水利工程是不多的——筆者)，並確定運作管理費來源”。因此，可以認為要解決水利工程公益性耗費補償問題首當其衝的是要由各個水利工程項目審批單位對已建的、在建的和今後將批准的水利工程項目中公益性和經營性行為功能的比例作出評價和認定，不但要明確投資的比例，還應明確水利工程運作管理成本核算中混合成本分割比例以及有關公益性功能行為運作管理費支付的渠道(即耗費補償渠道)。另外，在實際運作中，如發生新的政府行為干預還應按實際情況對當年發生的耗費，在功能性分配比例上作出新的調整。