準公益性水利工程的特性分析

長期以來，我國在水利工程管理方面積澱了一些深層次矛盾和問題，問題存在的根本原因涉及多個方面，但是水利工程管理體制問題是重要原因，具體表現在經營性與公益性水利工程資産界定不清，投資主體不明，管理體制不順等方面。其中，又以準公益性水利工程管理問題最為突出。

因此，需要改革準公益性水利工程建設管理體制，使其走向良性發展的道路。筆者從水利資産特性、水利工程特性以及水利工程産品（服務）特性三個方面著手，對準公益性水利工程的特性進行分析與研究。

一、水利資産特性分析

水利資産是指採取多種人工措施，在對水資源進行控制、調節、治理、開發、管理和保護過程中建成的、能滿足人類生産生活需要的水利設施所形成的資産。由於投資規模、建設週期、受益面的不同，水利資産表現出層次性和多樣化的特點。根據受益特性不同，我們可以把水利資産分為公益性水利資産、非公益性水利資産、準公益性水利資産三大類別。其中，準公益性水利資産是指介於非公益性與公益性之間的水利資産，兼有兩類資産的屬性。現實中，常常是指那些能為其産權所有者帶來直接經濟效益又能同時為眾多人提供無償服務的水利資産。

準公益性水利資産具有以下特性：

１．産權的可分性和競爭性

準公益性水利資産的産權可以在投資者間分散享有或由投資集團、組織獨立享有，具有排他性。但由於這種資産具有明顯而直接的經濟效益，能為産權擁有者帶來經濟利益，社會資金也會有一部分自主參與利益及産權的競爭，從而使得準公益性水利資産的産權具有可變性、分享性和競爭性，也就促使準公益性水利資産的産權制度不斷重組、改革與變遷，這正是準公益性水利資産産權制度改革的理論依據所在。

２．效益享受的排他性

準公益性水利資産的效益可以通過産權成本對他人收費或者産權所有的形式把某些不付款者排除在外。與公益性水利資産不同的是，準公益性水利資産還具有廣泛的外在效益和利益，而這種效益一般是指社會效益和生態效益，類似于公益性水利資産的外在利益廣泛的屬性，因而稱之為準公益性水利資産。

３．消費的公共性或準公共性與效益的間接性

準公益性水利工程作為水利資産，所創造的産品或服務是整個國民經濟各部門經濟活動的共同需要，具有聯合消費、共同受益的特徵。水利資産消費或服務的公共性或準公共性，帶來了經濟效益的間接性。

４．準公益性水利工程建設投資特性

準公益性水利工程作為各種水利産品的提供者，其需要的一次資金投放量大，且建設和回報週期長；作為基本公共基礎設施的準公益性水利工程建設能夠通過乘數效應擴大內需，推動ＧＤＰ的增長；通過準公益性水利工程設施投資，發揮結構效應，能緩解國民經濟“瓶頸”制約，有效地遏制了經濟增長中的負效應；準公益性水利工程投資産生的外部附加效應會涉及到各地區、各部門、各企業以及團體和個人之間的利益關係；在整個國民經濟體系中，準公益性水利資産處於生産流程的“上游”，這構成了準公益性水利工程基礎性特徵的核心特徵。

二、工程特性分析

水的流動性以及水利作為關係到國計民生的基礎命脈賦予了準公益性水利工程廣泛的內涵和特殊性質：兼顧經濟效益和社會效益，涉及多種功能，具有生産的多維性，是多種目標和用途的混合。分析準公益性水利工程的工程特性，要先界定水利工程公益性服務的邊界。

１．水利工程公益性服務的邊界界定

水利工程公益性服務的邊界應按其行為功能從如下四個方面來確定：提供公共服務，滿足公眾需求；不具有消費排他性和收益獨享性；無法通過市場提供交易；無法使用市場供求關係的因素影響價格（或收費標準）。水利工程不是為單一功能而建設，而是綜合考慮多個除害興利目標。人們在社會經濟生活中往往是通過其行為能不能直接計算增加值和國民生産總值來區分其公益性行為和經營性行為的。水利工程功能作用及産業類屬見圖１。根據英國經濟學家、紐西蘭澳塔哥大學教授阿·費希爾的《安全與進步的衝突》一書中産業分類理論，以及１９８７年國家統計局産業分類，可以將第三産業分為：流通部門，為生産和生活服務的部門，為提高科學文化水準和居民素質服務的部門，為社會公共需要服務的部門。可以看出屬第二、第三産業第二類的興利功能從理論上説是可以直接計算增加值和國民經濟總值的，係經營性行為，是可以列為競爭性産業範疇的；而屬第三産業第四類的除害功能受政府行為制約，為公益性行為，無法直接計算增加值和國民經濟總值，只能客觀地去計算受益範圍內的公共減災效益。 但由於水利工程功能的綜合性和國家農業政策的制約，一些第一産業或第二産業的經營性行為被複式化，水利工程供水和水電無法按市場經濟法則運作。一些原本可以視為經營性的行為功能也只能納入公益性行為功能中，這使得對水利工程功能行為的界定變得複雜起來。

２．準公益性水利工程性質界定——準公共産品

準公益性水利工程是以社會服務或管理功能為主，兼有經濟效益或經濟功能，同時又兼有社會效益的水利工程，如以防洪、灌溉為主兼有發電等經濟功能的水利工程。通過以上對準公益性水利資産的分析，從社會經濟活動主體對準公益性水利工程設施的消費行為來看，按其使用或受益的排他性和非獨佔性的“度”，準公益性水利工程是一種準公共産品，是社會公益性和商品經濟性相結合的産物。其理由如下：準公益性水利工程所提供的服務並不完全是純公共性的，不應像國防那樣完全免費、平等地向全體國民提供，如其提供的電力，由於電網建設或發電量有限不能同時向數個用戶提供服務。 社會經濟活動主體對準公益性水利工程某些産品的消費雖然具有非獨佔性和非排他性，構成其公共服務的某些特徵，但是這些特徵只在一定限度內（時間、地區）才有效，當需求超過一定程度時，會對水利工程、甚至水資源産生破壞性影響，使其喪失可持續發展的能力。準公益性水利工程的供給産生巨大的外部效益，體現了其公共産品性質的另一面。但在經濟體制轉變過程中，特別是在我國準公益性水利建設資金嚴重短缺的困境中，本著受益者共同負擔的原則，外部效益內部化的要求越來越強烈，價格介入信號由無到有，由弱變強，一些準公益性水利工程的建設正逐步走向市場化。

準公益性水利工程既提供公益性産品，又提供盈利性的私人産品，反映在建設和運營上也同樣具有公共産品和私人産品兩方面的特徵。因此必須理順投資體制，融通資金渠道，尋求既體現水利工程的盈利性，又實現社會公益性的結合點——即區分政府和企業行為，在水利主管部門與生産要素投入者之間引入市場競爭機制，在準公益性水利工程建設參與者實現公共利益服務的同時，尊重其作為一個獨立的經濟活動主體按照市場經濟規律從事經營活動的權利。

三、産品（服務）特性分析

從水利工程産品（服務）的角度對準公益性水利工程進行分析，可以得出準公益性水利工程具有多重目標、雙重運作機制、開發的統一性和先前性、關聯性、參與消費過程、自然壟斷性和不可移動性、稀缺性和價格剛性的特性。

１．多重目標

準公益性水利工程不能僅以盈利性為建設、經營目的，而是必須承擔多層目標，主要有公益性目標、扶貧目標和盈利性目標：如洪澇災害、乾旱缺水、水生態惡化會直接影響到國家的經濟建設和社會進步，因此，準公益性水利工程必須承擔起防洪、排澇、水土保持和生態環境保護等社會公益性功能；在某些地區，準公益性水利工程對生産具有基礎作用，它必須承擔起扶貧功能，向落後地區提供廉價的水利産品和電力，以促進相關地區的社會經濟發展。當然，這並不意味著工程管理者直接承擔此種扶貧任務；準公益性水利工程衍生出許多私人産品，如電力、水産養殖、旅遊等，可以直接為企業營利。

２．雙重運作機制

準公益性水利工程産品的混合性和目標的多重性，決定了其運作機制必然是多樣化的，既有市場機制，又存在行政管理機制：準公益性水利工程中的私人産品部分應儘量通過市場競爭機制實現資源利用、生産和服務的最優配置，以滿足社會及個體需求並實現營利性目標；而公共産品和扶貧産品的生産和使用應當由政府通過行政手段直接管理，以保障社會公共利益和扶貧目標的實現。而不應要求企業以營利性産品的營利對公益性産品的生産進行補貼。

市場機制應當在準公益性水利工程建設中發揮資源配置的基礎性作用，同時加快價格體制和産權制度的改革。在市場供給嚴重不足的情況下，社會經濟的發展對準公益性水利工程巨大的需求，客觀上要求政府介入準公益性水利工程的配置與供給。因此，政府介入準公益性水利工程的供給是由準公益性水利工程的經濟特性決定的。

３．開發的統一性和先行性

開發的統一性是指準公益性水利工程作為基礎設施和基礎産業，其開發的規模和速度必須與其他基礎設施部門如能源、交通、通信等的開發同步，保持基礎設施産業各部門各系統之間的統一與協調發展。準公益性水利工程的先行性體現在四個方面：一是建設的超前性，應把短期資源分配與長遠戰略結合起來；二是其自身作為産品的同時又為其他生産部門提供賴以生産的基礎性産品和服務；三是所提供的産品或服務是其他部門生産和再生産必需的投入品；四是産品價格構成了其他部門産品或服務成本的組成部分，具有一定的“牽一髮而動全身”的效應。

４．關聯性和參與消費過程

由於準公益性水利工程的先行性使其具備了“上游”産品的屬性。準公益性水利工程所提供的産品、服務以及價格的變化必然會對其他部門造成關聯影響，産生連鎖反應。它的多種功能以及水的流動性使得其成為多項基礎設施的載體，為各資源在區域間實現全社會範圍內的優化配置提供了有力保障。投資準公益性水利工程，通過産業關聯可促進機械、建材等直接生産部門的發展，國民經濟發展速度就有可能加快。準公益性水利工程不僅執行生産職能，而且還進入消費過程。例如準公益性水利工程中的航運在生産領域中的效果是商品場所的變更和位移，但對於旅遊者而言則進入了消費過程。

５．自然壟斷性和不可移動性

準公益性水利工程的性質特點決定工程建設一次資金投放量大，工程建設和回報週期長，建設過程中所涉及的各種水利、建築技術專業性強、科技含量高，不是非專業性企業可以隨意介入的，行業壁壘較高。由於準公益性水利工程的自然壟斷性和專業技術特徵，固定成本有較大的沉澱性，其生産部門在産品結構和行業結構上難以較快地轉變，具有場所固定性，客觀上不能實現物質資本的轉産與流動，既不能進口、出口，也不能在地區之間調劑餘缺，其服務價格在不同程度上受到政府的控制。

６．稀缺性

作為戰略性的經濟資源，水資源是稀缺的資源，而洪澇災害、乾旱缺水、水生態惡化直接影響到國家的經濟建設和社會進步。即使準公益性水利工程所衍生的其他産品目前也不能完全滿足經濟發展的需要，並且由於水利工程建設涉及大量的資金、技術問題以及我國國情的限制，任何一個準公益性水利工程的供給和承受能力都很有限，水利工程建設是不可能完全解決上述問題的。水利産品的稀缺性仍將繼續存在。

７．價格剛性

準公益性水利工程所提供的水利産品中有一部分是作為一種生産和生活必需品，受價格影響的彈性較小，需求量不會因為價格變動而發生顯著變化，如工業用水、灌溉用水、生活用水等。部分水利産品又是一種技術産品，成本相對固定，在價格上就表現為一定程度的剛性。另外，在農業用水方面，尤其在一些貧困地區，水利工程的扶貧作用使得在水産品的價格制定上還必須考慮到當地農民的承受能力。