牛鳳瑞：城市化建設與環境保護

中國城市經濟學會副會長、北京市十一、十二五規劃發展顧問 牛鳳瑞

牛鳳瑞：女士們、先生們，首先對首批創建生態文明典範城市表示祝賀。

今天講城市化建設與環境保護問題，分三個，第一講講我國城市化的再認識，第二講講我國資源和環境問題再思考，第三講講城市環境保護的再梳理。

第一個問題就是我們如何認識中國城市化，儘管中央文件我們在具體分析上會出現問題，我覺得我們在總體戰略層面上對城市化的認識還有很多的局限性。所以有必要對城市化，為什麼必須搞城市化有一個更加理性的認識。這樣我們才能做到大道理管中道理，中道理管小道理。

第一，社會主義初級階段的主要矛盾與城市化，我們現在要搞社會主義，我們還處在社會主義初級階段，我們主要矛盾是生産力落後。城市化能夠提高我們的資源配置效率，這是要害。所以我們平時講中國要搞現代化建設，要實現低成本的現代化，只有走城市化之路，沒有其他路可走。一個大國的大都市人口生活在農村的現代化不可想像，這是我們的一級所在。

第二，當前的穩增長、調結構與城市化，我們現在處在一個增長有人説進入新常態，也可以這樣講。過去我們10%左右的GDP的自己我們一直覺得是過熱，7%又認為過冷了，實際上在邏輯上，理論上都是説不清的。比如説我們2001年的時候10%的增長率，我們增量不到一萬億，去年我們是7.7%的增速，我們的增長是四萬億，一萬億不到的增量是叫過熱，四萬億的增量我們叫過冷，邏輯上説得通嗎？大家想想是不是這回事。所以我們現在穩增長、調結構，調結構就要擴大內需，城市化就是中國第一內需。中國要搞城市建設，我們這是名副其實的國內市場需求。我們每年的城市居民面積擴展1500-2000平方公里，一個平方公里的投資是多少？十億到20億，再加上地上建築幾十億到一百億，這下來是多少？大家算算就知道了，這就是需求。我們看不到這點，我們一直喊了二十年，我們要著力發展服務業，走輕型的産業化結構。服務業的發展前提是什麼，他得有規模化的需求。城市人口聚集才有服務業務的規模化需求。我們沒有城市化的支撐，你服務業喊怎麼發展那是一句空話。

第三，我們要破解三農難點，三農最大的難點是農民增收，農民增收為什麼難？原因是農民的人口數量過於龐大，我一直講這個事，理論來講一個社會大多數人搞飯吃，這個社會永遠富裕不起來。為什麼？農業是國民經濟的基礎，但是農業不具有物質財富的代替積累功能。最好是當年生産，當年消費，我們存幾年可以，存幾代人不可以，我們能繼承就是秦始皇兵馬俑，秦代的糧食繼承不了的。

現在我們要解決三農的問題，三農根本問題就是農民數量的龐大，解決三農問題根本的路徑就減少農民，減少農民根本途徑就是搞城市化。我們現在往往忘了這一點，有些人似乎是為農民的根本利益所想。提出土地是農民的命根子，不許打農民土地主意，留下的農民才有農業的規模化經營，走出的農民，進城的農民才有更廣闊的發展空間，這是邏輯關係。

第四，我們的良性社會建設與城市化，我們講的資源與環境問題，中國的環境問題、生態問題越來越嚴重。什麼原因？從自然資源來講人多地少，開發力比較長，土地承載力度比較大。我們要改變多數人以土地為生的局面，8億人過去講臉朝黃土背朝天，農耕，所以他的生存主要是依靠土地的植被來生存，他對土地植被的索取強度非常大。後來有退耕還林，解決初步問題，解決不了根本問題。退耕與退人結合起來才是可持續的。

我們要解決生態地區過度的人口的承載怎麼辦？搞城市化進程，減少這些地區的人口承載和人口密度。現在講節能減排，講資源再生也好，講迴圈經濟也好，都要以城市為依託，才有出路。

我們分析目前幾個城市化時髦的口號，過去我曾經做過一些匯總，在這裡我舉幾個口號。城市化速度不是越快越好，城市化率不是越高越好，城市的規模不是越大越好，城市化不是消滅農村，城市化土地的城市化。城市化不等於房地産化，城市化不等於建設投資，城市化要向品質轉型等等，這些口號大家聽聽有道理嗎，表面有道理，所以我説有些是無的放矢，有的是誤導。

城市化速度不是越快越好，難道是越慢越好嗎。中國十幾年來城市化速度的確是比較快，我們看一個長週期，速度是快了還是慢了？我們的非農産業率已經達到90%，非農就業率已經超過2/3，城市化率統計才僅僅53%。這還不包括剛才有人説的我們那些農民工兄弟沒有城市戶口，如果把這一部分人做一個準城市人口，我們城市化率遠遠不夠，怎麼解釋？我們是快了還是慢了，城市化率是高了還是低了。講城市化不是越高越好，也不是越低越好。現在的城市化率主要矛盾和問題是高還是低？我們還有幾個百分點的增長空間，就喊不是越高越好，什麼意思？城市規模不是也大越好，難道是越小越好，還是小城鎮大戰略？小城鎮能夠承擔起中國的城鎮化的主體重任嗎？我今天講城市化問題，為什麼不講城市化，我們主流觀點講城鎮化，無非強調小城鎮的重要作用，我講城市化不否定小城鎮的重要作用，但是小城鎮有小城鎮病，大城市有大城市病，農村有農村病，大中小城市各自有存在的意義，他們的功能不可能相互替代。而且城市的本身他的發展、成長就是一個自然歷史過程。我們的規劃，我們的政策以各種客戶規律相一致才能夠起到四兩撥千斤的作用。否則也只能加速這個進程，是不是這回事？

再看看下面一些觀點，比如説城市化不等於土地的城市化，城市化過程中如果沒有土地的城市化作為支撐，我們城市建到哪去啊，建到月球上，可能嗎？城市化不等於房地産化，沒有人説過這個話，城市本身我們的物理直觀的感覺是各種房屋建築物的排列組合，這些房屋建築物怎麼來的？不是人工蓋的嗎？不是一磚一瓦壘起來的嗎。我們對城市化的思考我個人覺得現在還停留在農業社會，還停留在逆城市化的層次上。

第二個問題我談談我國的資源和環境問題的再思考，我多年思考這個問題，特別是隨著經濟社會發展，中國人民生活水準提高，我們的資源環境面臨嚴峻挑戰。我把我國的資源和環境問題思考歸納八個方面，第一任何人類生存都要一定的物質消耗和相應的排放為前提。你想日子過的更好，就得消費，就要排放，生活水準越高，排放就越多，這種排放數量與社會生産力和社會水準提高是一種正向關係。這是中國人現在的每人平均能耗僅僅相當於美國的幾分之一。排放可以視為生活水準提高的前提，污染可以視為發展必須支付的成本，治理污染就是把污染控制在可以接受的限度內，本身是求得發展和環境空間容量這種平衡。第二我國環境的污染加劇有自然歷史的原因，也有人為體制上原因。其中自然地理和人際關係原因是順應適應因勢利導的問題。發展階段的原因是縮短過程，減少成本的過程，人為體制原因才是調整改革轉變和創新的問題。

第三我國人口基數大，整體發展水準低，未來努力提高資源配置效率，降低污染成本，但是消耗總量仍將難以降下來，恐怕今後一段時期還有一個提高和增長。我國的治污和環境保護任重而道遠，面臨著多難的選擇，而且還要長期堅持不懈，短期內是不可能解決的。

第四治理污染關係人們健康，必須高度重視，提高他在哲學中的權重。治理污染又不能一票否決，在總體佈局中統籌安排。治理污染的目標和標準也不是越高越好，過高過急的目標和標準，雖然佔據高地，形成治污的壓力，脫離實際，成本高昂，成功概率小。李克強總理提到做不到的不要寫，我再加一句做不到的更不要説，説多了沒好處，對政府官員的威望和政府的凝聚力沒有好處。

第五我國不乏治污的自覺，缺少自信，自信就是評估以往治污的得失，而不是全盤否定過去，就是相信人類能夠解決發展中的環境和污染問題，能夠解決資源問題。中國資源和環境污染問題要靠自己努力解決，也能夠得到治理。看看我們這些典型，沒有理由我們感到不樂觀。

第六我國是大國，各地差異大，污染是個因素綜合作用結果。污染，治污必須因地制宜，因條件制宜，注重實效。治污的態度要積極，治污的中心任務是節能減排，用高效的設備、裝備、工藝提高提升和改造我們的産業。而支撐節能減排的基礎是科技進步，科技進步的技術在教育，在研發。教育研發的原動力在擴大投入和相應的體制機制的改革。

第七，我們産業轉移被視為很多城市治污的首選。但是三高産業應否被關閉，不取決於他有污染或者是污染大小。而是取決一些産品有真實的社會需求，有真實的社會需求，這個産業是此處不生産，彼處生産，就是産業的轉移。産業轉移降低了污染的外部環境成本，促成新的地域分工形成。如果伴隨技術進步，技術改造，或者伴隨著我們的節能減排這當然是好事，皆大歡喜的事。最近我們京津冀一體化炒的非常熱，北京市要遷出多少個三高企業，河北説了污染企業河北也不要，這就是利益的博弈，區域的博弈。他的平衡點在哪，而不是你説你的，我説我的。如果我們進入轉出力輸入費用，你那裏不生産，不合算，要輸入這種産品，要加運輸成本，這裡是不是核算。最後治理污染，環境保護關係到每一個人的切身利益，但是不同的階層、群體、個體對於治污和環境保護有不同的利益訴求。一個階層在不同時期和不同階段對環境訴求也不是一致。大家想想北京還存在這個問題，垃圾處理廠憑什麼建在我那，為什麼不建到他那。這些利益關係我們要正確處理，構建法制和體制體系，關鍵結點就是協調相關利益關係，這是我們應該關注的焦點。

我下邊講講城市環境保護的再梳理，我們在座都是城市領導，剛才大家也看了我們今天這些首批的生態模範城市他們都叫城市或者都叫區，都是有一個概念，我們講的這些城市都是建制市，是行政區劃的概念，建制市不等於城市，城市是跟農村相對應的概念。我下面講的是純粹的城市，嚴格意義那個城市的概念，而不是講的建制市，行政區劃這個概念。

城市的污染它的根源何在？任何人要吃喝拉撒睡，都有排放，都有消費，城市是人口和非農産業這種高度大規模聚集的社會形態。人口和産業高度大規模聚集必然要造成資源和能源集中消耗，集中大規模的排放，就很容易超過自然的進化能夠造成污染。所以説城市污染要想取得城市化的效益，規模效益和聚集性效益，要正確看待城市的污染。過去我們一直在講城市病，什麼叫做城市病，我這裡的概念就是污染容易，佔地，公共安全，高房價，高低價，是不是就是城市病的基本表現？是。大家想信這些城市病在不同城市發展階段、不同資源稟賦的時候表現的方式是一樣的嗎？不一樣。小城市有小城市病，農村有農村病，大城市有大城市病，我們很多口號講是大城市病。為什麼大城市病，大家還願意來，大城市還在發展呢。邏輯上説不通。這個根源怎麼看？我們現在説城市是産業的東西，城市能耗的中心，城市也是環境保護的重心，邏輯上就是這麼一個邏輯。城市主要消耗，人主要是在城市，産業主要是在城市，所以城市是環境保護中心，也是節能減排中心。我們現在資源環境核心問題是節能減排問題，不是其他的概念，我一直在講這個問題。現在比如講氣侯變化，我説氣侯變化的本質你説他是經濟問題不如説他是政治問題。氣侯變化根本本質是人造成的嗎，我們人有這個本事，今天能把地球弄熱了，明天可以把地球弄冷了。地球本身的變化人類能説的清嗎？你可以説進步達到這個水準了嗎？沒有。還是國際政治的問題，國家之間的利益博弈問題

所以我們現在講節能減排，節能減排是今天需要，明天需要，恐怕只要人類發展，過去我們也講節能減排，經濟學講投入産出，較小的投入，較小的消耗取得更高的效率，這也是節能減排。所以我們國家雖然資源環境的核心是節能減排，節能減排的基礎在科技進步，而城市是我們科技進步的東西，過去講城市是人口中心，産業中心，物質財富創造的中心，物質財富的積累中心，科技進步的中心。他是環境保護的重心。城市環境保護的基本原則是什麼？我們講投入産出，這裡作為一個整體的時候，城市環保基本原則是統籌兼顧，邏輯起點是要講條件。因為作為發展中的城市，社會主義初級階段的城市我們需要幹的太多了。環保是民生，環保是可持續，但是環保不等於民生的全部。

我們在座市長、區長也好，你們的財政支出是不是都感覺到好象錢都不夠用。這是一種正常現象，社會主義初級階段我們需要幹的事情太多了，福利，老百姓的期望高，大家都要幹，都要上，就有一個統籌兼顧，經濟要發展，社會要進步，文化産業也要大繁榮。我們説生態文明要建設，怎麼辦？統籌兼顧，還是科學發展觀的第四句話。

接著要講條件，沒有條件就幹不出什麼事，説白了就是要有錢，搞環境治理沒錢是幹不成的，你轉移企業，減少了污染，那麼同時也減少了你的財政收入，這是一個邏輯關係。所以要講條件，要講投入産出。

作為城市環境保護的體系建設，我前面講核心是一個利益關係體，一個調整問題，城市的這種人與人的高密度的聚集，人與人的零距離接觸，他對每一個人的行為都有更強烈的外部性，這個時候調整利益關係尤為重要。再進一步説，我們城市化進程也就是我們的社會在轉型，社會轉型時期就是社會利益矛盾的多發期、高發期。看看我們的城市拆遷，城市周邊的整地，以及我們現在的環境建設等等存在著各種錯綜複雜的利益矛盾和衝突。這些問題怎麼去解決呢？不是説誰佔領道德高低，誰就正確，我個人覺得我們作為共産黨執政60年，很多都是從完成從革命黨到執政黨。有人説我代表誰的利益，不對，執政黨是代表全民的利益。不是制定一個政策保護誰誰的利益，那不對。至少不完整，大家想想是不是這回事。

我就講到此，如果有不同的意見大家可以討論，我歡迎大家的批評，謝謝諸位。