辜勝阻：民資“接力”新型城鎮化建設

2014年中央和地方預算草案提出，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資和運營。如何引導民間資本參與基礎設施建設？民間資本如何在PPP模式中盈利？如何降低並規避基礎設施建設的風險？這些問題不僅事關新型城鎮化建設的成敗，也將影響國企改革、地方債務風險等眾多矛盾的解決。全國人大常委、人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻教授近日在接受中國證券報記者專訪時表示，激發民間資本積極性需打破國有資本壟斷，建議建立民企進入援助機制。同時，企業本身需加強技術創新與管理創新，全面提升民營企業核心競爭力。

民資可多維度參與基建

中國證券報：推廣運用PPP模式對於化解政府性債務問題有什麼幫助？

辜勝阻：造成地方政府性債務過快增長的主要原因是其財力與事權不對等，地方政府承擔了大部分支出責任，地方財政吃緊，需通過負債融資完成支出責任；我國對地方政府官員的考核機制不合理，存在單純以經濟增長速度評定政績的偏向，導致地方官員短視行為，一些地方政府存在過度負債、盲目投資的衝動。

遏制地方政府性債務過快增長的勢頭，規範地方政府債務管理，一方面，需理順中央政府和地方政府的關係，建立事權和支出責任相適應的制度；另一方面，要理順政府與市場的關係，堅持有所為、有所不為，把有限的政府財力投入到公益性較強的公共産品和服務。民營企業能做的事情，應放手讓民營企業參與。即使是公共品領域，也要創新方式，提高民間資本的參與程度。推廣運用PPP模式能打開民間資本參與城鎮化基礎設施建設和公共服務融資的通道，緩解地方政府單純依靠財政投入帶來的資金壓力，從而降低地方政府的債務融資需求。對於已有的基礎設施，通過PPP方式吸收民間資本，可以盤活基礎設施存量資産，既為基礎設施建設籌集了資金，緩解了政府的資金壓力，也可以借此把錯裝在政府身上的手還給市場，提升原有公共設施的運營效率。

中國證券報：在PPP模式下，民間資本可首先從哪些領域進入基礎設施建設？

辜勝阻：從國際經驗看，城鎮化進程中的投資都經歷了從政府投資到私人投資、再到目前被廣泛採用的PPP模式。參考國內外經驗，PPP模式現在主要運用於供電、供水、廢物處理等公共事業，公路隧道等交通運輸項目，醫院、學校、監獄等社會性基礎設施以及通訊網路等其他專業性服務。

研究表明，到2020年，僅僅由於城鎮人口的增加而新增的市政建設，包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、熱水供應、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。在我國快速的城鎮化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機。城市基礎設施根據不同的屬性，可以分為經營性和非經營性兩大類。非經營性基礎設施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不産生直接的財務收益，一般由政府投資；經營性基礎設施也被稱為“準公共産品”，能夠通過收費實現財務收入，可以採取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮化進程中所需的産品大都具有準公共品的性質，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷。實踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。

應建立民企進入援助機制

中國證券報：讓民間資本真正進入壟斷行業和特許經營領域，民間資本應如何打破國有資本的行業壟斷？在政策方面應給予哪些支援？

辜勝阻：從2005年“非公經濟36條”到2010年民間投資“新36條”，再到目前多個部委出臺配套實施細則，“鼓勵和引導民間資本進入壟斷行業”已經成為共識，但目前民間資本進入壟斷行業的狀況依然不太理想。許多領域仍然是國有資本一股獨大。

當前，讓民間資本真正進入壟斷行業和特許經營領域，要從兩方面入手。一方面，要從外力上推動，大力優化市場準入機制，強力深化壟斷行業改革，建立民企進入援助機制，打破民資進入壟斷行業的“玻璃門”和“彈簧門”等體制性障礙。第一，進一步推進國有經濟佈局的戰略調整，構建國資退出機制，加快國企非主業資産的剝離重組，通過引入競爭機制、資本多元化改造、可競爭性環節分離，加快重點壟斷行業的開放；第二，優化市場準入的審批機制，規範民間投資審批程式，打破民資準入的“玻璃門”障礙；第三，建立民企進入的援助機制，在投資待遇同等化基礎上加強政策扶持，清除民企市場準入的“彈簧門”障礙；第四，進一步完善國務院“新36條”的配套執行措施和考核機制，切實提高政策執行力。另一方面，要強化民間資本自身競爭力，創新民資進入方式。首先，要加強企業技術創新與管理創新，全面提升民營企業核心競爭力；其次，要參與創新民資進入的方式，形成政府與民間力量共同投資的新格局，引導民企與國企在競合關係中共生共榮，構建國企與民企、政府與企業的合作機制。

中國證券報：與一般項目投資相比，基礎設施建設公益性較強。應如何保證民間資本投資基建的回報率？

辜勝阻：民間資本與市場經濟存在天然聯繫，投資比較理性，客觀上會加速相關投資建設進程和提高投資效率，同時也能夠大大緩解政府因投入能力有限而制約城鎮化發展的“瓶頸”約束。資本逐利的本性要求PPP項目必須確保民間資本的投資回報率，讓民間資本“有利可圖”。

根據世界銀行的調查，在現有PPP項目中，私營部門收入的39%來自政府協議支付，34%來自用戶的付費，23%來自包括稅收優惠在內的各種類型的政府補貼。對於無法實現預期盈利的，要通過政府貼息、建立補償基金、稅收減免、提供土地資源補償、控制審批競爭性項目等多種途徑，完善多渠道投入回報補償機制，使投資者獲得合理投資回報。除了經濟利益，要根據建設內容的特殊性盡可能地給予企業社會價值和社會責任形象等社會效益。

在PPP項目的實際操作中，已存在三種投資回報模式，即“自負盈虧式投資回報模式”、“固定比率式投資回報模式”、“彈性比率式投資回報模式”。其中，政府對PPP項目進行固定比率扶持是政府和企業納什均衡的結果。但政府對所扶持的項目應該慎重、謹慎，政府扶持的目的是為這類項目吸引大量的私人投資並促進項目的成功。

中國證券報：基礎設施建設前期資金投入較大，可採取哪些措施降低民間資本的投資風險？

辜勝阻：在PPP的管理模式中，夥伴關係、風險分擔和利益共用是三個關鍵因素。風險的分擔和管理是PPP模式成功的關鍵。降低項目風險，最重要的是建立PPP項目風險分擔機制和框架。PPP項目普遍建設和經營時間長，投資數額大，項目相關利益單位複雜，風險因素較多，其風險的管理要建立在項目性質、産權結構、風險控制能力、風險損失與收益分配等基礎上。

降低民間資本投資的風險具體可從以下方面入手。第一，參與PPP項目的私營企業自身要有一定的實力。與一般項目相比，PPP項目的風險存在多元性。不同性質和不同階段的PPP項目風險不盡相同；多方參與的PPP項目存在更多協作風險；項目運作期較長，外部環境變化導致的不確定性風險也不容忽視。因此，為了保證PPP項目的順利實施，政府應選擇具有一定經濟實力和風險抵抗能力的私營企業進行合作。第二，完善基礎設施建設的投融資機制。要拓寬企業融資渠道，利用新型金融工具，將資金來源延伸至證券市場和債券市場。通過推進基礎設施資産證券化，為大型項目提供資金融通，通過分享固定資産穩定收益來實現融資目的，提高企業融資能力和風險防禦水準。第三，完善相關制度設計，規範執行程式。要根據PPP項目風險分擔的能力和損失原則，在項目風險識別的基礎上建立合作雙方風險分擔機制。第四，對於陷入困境的項目，應建立重新談判或回購的協商機制，以實現PPP項目的順利移交與接管。