立法為無人機保駕護航

國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（徵求意見稿）》，日前在工信部官方網站對外徵求意見。這是我國首次從國家戰略層面對無人機的管理與發展作出部署。

近年來，得益於在航拍攝影、農業植保、環境監測、電力巡檢等方面的廣泛應用，無人機市場呈現井噴式發展。與此同時，無人機“黑飛”、失控墜機、炸機、飛入軍事禁區等各類事故也時有發生，對公共安全和個人隱私産生嚴重威脅。由於體積小、飛行高度低、速度慢，無人機很難被民航雷達發現和識別。僅在去年，成都、杭州、大連、南京、上海就發生13次“黑飛”無人機影響航班運作事件，其中成都雙流機場受到9次影響。據不完全統計，我國目前有2萬架無人機處於“黑飛”狀態。由於無人機是新鮮事物，管理只能從其他法律法規中找依據。以上種種問題表明，安全問題不解決，無人機行業就難以繼續前行。另一方面，隨著無人機應用愈加廣泛，銷量不斷增長，要將産業發展置於規範管理中，一部專門的行業法也不可或缺。

對無人機“開門立法”，首先有助於明確技術標準。此前，傳統管理難以介入該行業，一個很重要的原因就是難以定義，最簡單來説，無人機可以分為模型航空器和一般飛行器，兩者的主管方分別是體育部門和民航部門。事實上，無人機的分類情況還要複雜得多，包括民用、警用、軍用等不同類別，且民用部分涵括範圍極廣，不僅包括消費級別，也包括護林、噴藥、消防等各類作業型飛行器。對此，《條例》以重量和速度為主要依據，將無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。其中，除微型無人機外，凡是空機重量不超過4000克，最大起飛重量不超過7000克，最大飛行速度不超過每小時100千米，都可以列入輕型無人機，我國市面上90%的産品都屬於此類。如此一來好處顯而易見，不僅明確什麼樣的機器只能作什麼用，而且有助於從源頭實現標準控制，杜絕“超標産品”“山寨産品”出現的可能。

其次，明確技術標準也就是明確了管理規範。我國通用航空的傳統管理模式主要有三個特點：第一，人員要有航空器駕駛執照；第二，航空器要有適航證書；第三，要申報飛行計劃。現今的情況不同以往，要求所有輕型無人機都要申報飛行計劃，人員要有執照，既不夠現實，也不能充分反映出各類無人機的特點。此次，《條例》充分尊重現有的空域管理特點，在維持整體制度不變的情況下，也突破“所有飛行必須預先提出申請，經批准後方可實施”的現行規定，比如將120米以下、50米以下的空域向輕型無人機和微型無人機開放，可以説是一項較能體現創新的重大舉措。除了對不同分類的飛行器進行適航管理外，産品的生産和銷售環節也能依次實現精細化管理，比如按照規定，微型、輕型、小型無人機投放市場前，應當完成産品認證，而在銷售環節，實名制的恰當引入也有助於實現事前監管。

《條例》相當具有創新性，充分尊重了不同産品的特點和用戶使用習慣。然而，這並非意味著無人機就可以無拘無束，我們應當充分堅持“安全”這個最大原則，降低飛行活動風險。這就需要建立齊抓共管的管理體系，不僅要明確管理部門和相應的處罰標準，還要建立綜合性的無人機監管平臺，實現政府和企業合作。比如通過“電子圍欄”設置禁飛區，通過雲端對所有售出機的飛行數據進行實時監測等，為民航事業發展保駕護航。（扶青）