新加坡以房養老的制度經驗與啟示

新加坡是一個富有、高度國際化和快速老齡化的國家，也是世界上少數幾個把住房和養老都解決得很好的國家之一。在其經濟、政治、文化和社會等因素的綜合作用下，新加坡在20世紀50年代中期創造性地建立了有別於國家福利型和自保公助型的中央公積金社會保障制度，“居者有其屋”和“養老有保障”成為其重要的制度標簽。

新加坡在以房養老制度設計方面有著豐富、成熟的經驗，尤其是在保障性住房的出租和出售套現、“以大換小”的房屋置換以及房屋反向抵押貸款（也稱“倒按揭”）等方面特色明顯。這些制度設計為我國的以房養老試點提供了寶貴的經驗，特別是其中運作較為成功的房屋反向抵押貸款。

在我國推動以房養老，特別是“倒按揭”模式，面臨一系列懸而未決的難題，直接制約著以房養老業務的大規模開展。

首先，是老人根深蒂固的觀念問題。對於老人而言，以房養老模式與其所接受並深深紮根于其內心深處的“養兒防老”存在嚴重的利益衝突，這種觀念在短期內不可能得到消解。對於子女來講，傳統“孝”文化所帶來的深遠影響在於，奉養父母被看作是子女天經地義的義務。如果老人不接受子女的贍養，而將自己房産抵押給金融機構以獲得養老金，這無疑會觸動社會公眾的敏感神經，子女可能受到社會輿論的指責甚至謾罵，這對於大部分子女而言是難以接受的。

其次，目前環境下開展以房養老的風險過高。從金融機構所面臨的風險來講，房屋被抵押給金融機構必然涉及到該房産的使用權年限問題，雖然我國法律規定房屋具有永久使用權，但土地使用權卻只有70年年限。當老人將房屋抵押給金融機構時，該房産的使用年限已然所剩無幾，房産的價值大打折扣。金融機構將面臨房價下行和土地使用權可能被收回的雙重風險。相反，抵押人也面臨物價上漲、房産估價偏低、獲得的養老金數額顯著低於其房屋實際價值等風險。

最後，以房養老缺乏明確的法律指引，金融機構的安全性難以保障。“以房養老”從2003年政府表示明確支援到2013年國務院印發《關於加快發展養老服務業的若干意見》已經歷十年時間。在此期間，鮮見政府出臺相關的法律、法規，甚至“倒按揭”模式也受到社會廣泛質疑，來自政府的支援僅限于鼓勵和提案。再加上“以房養老”屬於商業養老保險模式，涉及銀行、保險等多個金融機構，而無法可依、國內無先例可循和金融機構各自為營的窘境，無形中降低了參與“倒按揭”金融機構的安全性，社會的信任感也就大打折扣。

二戰以後，新加坡出現了一個嬰兒生育高峰，之後生育率持續降低，人口老齡化凸顯。1999年時其60歲以上人口達到23.5萬人，佔總人口的7%；預計到2030年，60歲以上人口會達到79.6萬人，佔總人口的19%。

為了解決快速到來的老齡化和改善退休人員生活問題，政府實施了強制中央公積金制度，規定退休人員的個人公積金賬戶最低餘額應達到一定數額，並逐年遞增，2003年時個人賬戶就已達到8萬新元。但是經過中央公積金局調查發現，個人賬戶餘額存在不足情形，因此政府委派的工資檢討委員會提議發展“倒按揭”模式。在新加坡的以房養老模式中，反向抵押貸款只佔較小比例，更多的人通過組屋的出租與出售套現和組屋“以大換小”置換套現實現養老。1997年具有官方背景的私人保險公司職總英康率先推出反向抵押貸款産品，但較為謹慎，表現在對投保人的要求較高。該款産品對借款人的資格要求為：新加坡公民或永久居民，年齡在60歲及以上；擁有私人房産且擁有權至少在70年以上；目前未被列入窮籍，也沒有牽涉任何公司；必須是其客戶等。

在最初的兩個月，職總英康共簽署了22筆住房反向抵押貸款合約，但好景不長，市場需求迅速下降。經調查，下降的主要原因在於：一是該産品只面向私人房産的老年業主，而這部分人員較少；二是貸款合約缺乏“無追索權保證”條款，意味著合約到期時，貸款本息之和超過房屋價值時保險公司可能向房産繼承人追償；三是老年房主擔心因長壽而被迫搬遷，致使無家可歸。另外，當時新加坡樓市低迷，金融機構也不願意承擔房産低價波動的風險。

針對這些問題，新政府適時調整策略，通過立法將反向抵押貸款市場由私人房産擴大到公營房屋，並由政府為中小型公有住房提供保險；較大型的公營房屋也可納入，但政府並不向其提供保險。另外，針對在合約中增加“無追索權保證”條款，到目前為止仍然還在探討中，如果被採納則有可能市場會再度活躍。

在華人佔總人口絕大多數的新加坡，不管是人們的傳統文化還是思維模式，與當前中國都有著極為類似的地方，這種趨同為我們學習其有益經驗提供了基礎。探尋新加坡在住房反向抵押貸款方面的做法，至少可以提煉出以下三方面的啟示：

首先，制度設計應當符合本國國情。新加坡的“以房養老”設計建立在其公營住房較多、每人平均收入水準較高基礎之上，僅把“倒按揭”作為一種適用於少數人的制度。雖然觀念依然制約著我國發展反向抵押貸款，但我們應當承認“倒按揭”並非是針對所有人設計的，故觀念的因素並不具有絕對性。

其次，以房養老需要政府的必要引導，併合理髮揮市場作用。新加坡政府全程參與了“倒按揭”的設計過程，並支援職總英康開展保險活動。同時，職總英康仍然被定位為市場競爭的私法人主體，政府並不直接參與該機構的運作。

最後，以房養老需要立法先行，做到規範指引。新加坡對土地的使用，對組屋的建造和買賣都有著明確的法律規定，甚至對於“倒按揭”也有立法跟進，並非政府的隨心所欲。立法先行具有旗幟與標桿作用，如果沒有立法的規範指引，很難想像社會公眾會對這樣的金融産品充滿信心。因此，當我們在開展“倒按揭”時，要立足於法律、法規先行，給社會公眾以充分的心理預期。其實，新加坡以房養老的經驗表明瞭這樣的價值取向，即法律應充分肯定“倒按揭”模式的價值，將以房養老作為養老制度的重要組成；同時，又不能否認國家建立的養老保險才是實現養老的真正主力。因而，以房養老制度始終是也只能是對我國養老保險制度有益而必要的補充。

（作者張榮芳係武漢大學經濟法研究所教授、博士生導師，楊復衛係武漢大學經濟法研究所博士研究生。鄭景昕編輯，工作郵箱：zhengjx@thepaper.cn)