違法反彈率高 環保部擬限制地方環保自由裁量

作為環境保護法配套規定——《環境保護主管部門實施限制生産停産整治辦法》(以下簡稱《辦法》)實施已經兩年多,但仍無法遏制“有的企業停産整治走過場,今天停産明天復産”；環保部門自由裁量過大；限産、停産措施的違法反彈率遠遠高於其他處罰措施等問題。因此,環保部決定對《辦法》修訂。

目前,環保部公開了《辦法》的徵求意見稿,並將用一個月的時間公開徵求社會意見。

環保部指出,徵求意見稿將限制地方環保部門自由裁量；同時規定了三個月停産整治的期限要求。

去年全國辦理限停産案件5673件

2015年1月1日開始實施的《辦法》對各地辦理超標、超總量排污案件起到了重要規範和推動作用。據環保部介紹,2016年,全國各級環保部門辦理限産、停産案件共5673件,同比上升83%,佔環境保護法配套辦法各類案件總數的25%。

具體來看,停産整治措施佔比約84%,限制生産措施佔比約16%。從適用情形來看,限産、停産案件中適用“法律、法規規定的其他情形”的案件佔比45%；適用“通過暗管滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據,或者不正常運作防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物,超過污染物排放標準的”情形佔比26%；適用“排污者超過污染物排放標準或者超過重點污染物日最高允許排放總量控制指標的”情形佔比18%。從實施情況看,限産、停産措施案件逐年大幅增長,在環境保護法配套辦法各類案件中佔有重要地位,為制止並督促企業改正超標、超總量排污行為發揮了重要作用。

有的企業今天停産明天復産

環保部指出,《辦法》實施兩年多來,在環保執法實踐中也暴露出一些問題,有的企業停産整治走過場,今天停産明天復産；有的企業不深刻汲取教訓,在30日的跟蹤檢查期限結束後,再次出現環境違法行為。

環保部曾委託中國人民大學法學院對《辦法》的實施情況進行評估,評估結果表明,由於《辦法》未明確規定停産整治措施的期限,部分企業利用這個漏洞,通過在實施停産後隨即恢復生産的方式,逃避整治要求,嚴重削弱停産整治措施的嚴肅性和實施效果。同時,也可能導致地方環保部門選擇性適用停産整治措施,為企業迅速恢復生産提供便利。環保部説,因此,有必要儘快完善停産整治措施的期限,限制地方環保部門自由裁量,確保停産整治措施效果。

中國人民大學的評估報告説,2016年全國範圍內排污者被實施按日連續處罰、查封扣押、限産停産、移送行政拘留等措施後,再次被處以行政處罰或被採取行政強制措施的比例即違法反彈率平均為2.86%,而限産、停産措施的違法反彈率為3.5%,不僅高於各類處罰措施的平均水準,更遠高於移送行政拘留措施1.49%的違法反彈率和查封扣押措施1.64%的違法反彈率。

據環保部介紹,中國人民大學的評估説明相比其他措施,限産、停産措施對違法企業的懲戒警示作用並未充分發揮,有必要通過修改《辦法》,進一步發揮停産整治措施的懲戒警示作用。

此外,《辦法》實施後,《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行了重大修改,對《環境保護法》中限制生産、停産整治措施的適用情形進行了擴展；新修訂的《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》刪除了關於持久性有機污染物的表述。環保部表示,這都需要通過及時修改《辦法》,予以補充和銜接。

辦法擬定停産整治期限為三個月

就《辦法》的修訂內容,環保部表示,徵求意見稿吸納《大氣污染防治法》《水污染防治法》的修訂成果,增加無證排污、以逃避監管方式排污等情形；同時,與按日連續處罰制度和污染源線上自動監控要求銜接,在第六條中增加因超標排放被實施按日連續處罰和污染源線上自動監控數據多次超標的情形。

“規定了停産整治的期限要求,其中對無證排污、以逃避監管方式排污、因超標排放被實施按日連續處罰和污染源線上自動監控數據多次超標的情形規定停産整治的期限為三個月。”據環保部介紹,與此呼應,在第17條中增加排污者“在限制生産、停産整治期限結束後”才能進行整改完成備案並解除相關措施的規定,在第4條中增加對限産、停産期限的資訊公開要求,從而完善整治期限的制度設計。

《辦法》實施以來,基本沒有適用“停産整治決定解除後,跟蹤檢查發現又實施同一違法行為的”而被停業、關閉的案件。同時,部分地方環保部門反映後督察以及在解除相關措施後30日內進行跟蹤檢查的規定,束縛了執法人員手腳。因此,在徵求意見稿中,環保部刪除了後督察、跟蹤檢查的規定。徵求意見稿增加了“停産整治決定解除後,一年內又實施同一違法行為”作為適用停業、關閉的情形。（記者郄建榮）