部分重點生態功能區發展亟待“輸氧”

記者最近在陜西、重慶、雲南等多地採訪後了解到，隨著國家重點生態功能區産業準入負面清單的編制和相關重點生態功能區的劃定，各地調整産業結構，嚴格按照負面清單限制、禁入相關産業的力度在不斷加大。但一些地方由於短期內缺少增收産業和渠道導致財政收入出現下滑，做出生態貢獻和獲得生態補償不相匹配的苗頭已開始出現。一些人士建議，在實施産業準入負面清單的同時，也應加速完善轉移支付支援、生態補償等方面的政策，激活地方推動綠色發展、科學發展的動力。

重點功能區大多生態薄弱發展滯後

記者在陜西、重慶、雲南等多地採訪後發現，列入限制開發和禁止開發區域的縣區，大多數既是生態薄弱區，也是經濟發展滯後地區，國定貧困縣不在少數，這些地方經濟總量較小，面臨繁重的脫貧增收、改善民生、推動發展的任務。

重慶市城口縣是我國五大錳礦基地之一，當地70％的財政收入來自錳礦開採和硅錳合金冶煉等産業。城口縣經信委副主任王廣説，在最高峰時期，包括私挖濫採在內的經營主體起碼在300個以上，經過規範化開採和標準化生産，現在已經關停了200個左右。“硅錳合金冶煉屬於高能耗産業，雖然在負面清單中屬於允許類範疇，但我們規定礦熱爐在1.25萬千伏安以上的才予以保留，由於規模門檻的提高，現在全縣只保留了15個礦熱爐。這樣地方財政收入的損失，就在5000萬元到8000萬元之間。”

錳礦産業産值縮水、稅收萎縮帶來的直接後果，就是財政收入的下降及地方政府保障能力的降低。城口縣縣長黃宗林説，依靠轉移支付的依賴性財政是當地財政收入的最大特點。2015年城口財政支出31億元，其中一般預算支出27億元，來自轉移支付的有26億元。這對一般預算收入只有2.8億元的城口來説，反差確實巨大。

重慶市奉節縣發改委副主任韓禮剛説，在煤炭産業跌入低谷後，近五六年來奉節的經濟發展主要靠房地産的支撐，而這主要來自移民新區的發展。僅2016年上半年，房地産對奉節的經濟增長貢獻率達到了54％，這是不健康和不可持續的。現在奉節工業園區僅有8家企業，未來財政收入從何而來，是個大問題。

被列入秦巴生物多樣性生態功能區的陜西省商洛市“十二五”淘汰落後生産線9條、關閉“五小”、“三高”企業78戶，致使商洛工業産值年均減少超過50億元，財政減收4億元到5億元，就業崗位縮減1萬多個，因生態保護每年減少各類稅收約8億元。

雲南省綏江縣縣長馬康鳳説，綏江是雲南最大的移民縣和國家級貧困縣，目前尚有2.5萬農村移民和4萬貧困人口。2015年全縣生産總值18.53億元、地方公共財政預算收入2.49億元。“隨著産業準入負面清單的實施，淘汰工藝技術落後、生産能力明顯過剩的産業已成必然。2016年綏江關閉兩戶煤礦企業和七戶非煤礦山企業。由於在引進項目時要實行更加嚴格的産業準入制度，這必將導致縣級財政收入下滑。在上級不加大轉移支付力度的前提下，必將削弱生態文明建設、民生支出、基礎設施改善以及綠色産業扶持的力度，導致縣域經濟後續發展乏力。”

後續發展壓力加大

記者在多地採訪發現，隨著負面清單的實施，本就處於後發地位的各功能區縣、市、區，面臨著更大的後續發展壓力。

雲南省綏江縣99％以上的國土面積屬山地，向家壩水電站淹沒沿江5萬畝土地後，原本不足的發展空間更加狹小。馬康鳳説，列入國家重點生態功能區後，將劃定城鎮發展空間、工業發展空間、農業生産空間和生態保護空間，並限制進行大規模高強度的工業化、城鎮化開發和基礎設施建設，這將進一步壓縮經濟社會發展空間。

地處陜北的陜西省宜川縣是傳統的農業縣，工業經濟幾乎沒有發展，2015年全縣地方財政收入1.23億元，縣財政用於改善民生和發展城鄉基礎設施的財力非常有限。接受記者採訪的當地幹部表示：如果按照負面清單所要求的，必須關停或者禁止相關工業産業進入，這必將影響當地經濟社會快速發展。

陜西省子長縣是資源大縣，以煤、油等資源性開採拉動經濟增長為主。縣長雷興平説，子長縣第二産業佔比一直居高，資源綜合利用尚處於起步階段，高加工産業所佔比重較小，新興産業發展滯後。“實施産業負面清單會對現有支柱産業的工業企業帶來衝擊，同時，影響處於規劃期的工業化工、發電等項目的落地，必將對子長經濟發展、財政收入帶來影響。”

同樣被列入秦巴生物多樣性生態功能區的漢中市面積在陜西排第三，人口總量排陜西第五，但主要經濟指標佔陜西全省比重均不足10％。財政投入能力嚴重不足，財政收支矛盾日益突出。漢中市發改委主任馬軍説，市場融資難度大，金融機構貸存比較低，資金外流十分明顯，投資的資金來源結構亟待優化是漢中必須直面的問題。

多舉措完善生態轉移支付制度

基層幹部和專家學者表示，負面清單的實施具有全國性，但由於各地發展基礎、發展優勢不一，在東部地區屬於轉型發展，而在西部地區則屬於跨越式發展，建議相關方面充分考慮各地實施難度的差異性，區別化對待，尤其要在公共財政以及金融等方面對負面清單予以傾斜支援。

王廣説，城口屬於渝東北生態涵養發展區，同時也是全市發展滯後地區，建議加大中央及市級財政一般性轉移支付力度，提高財力基本保障水準，適當提高中央補助，在現有政策基礎上，中央財政加大對重點生態功能區的轉移支付，並建立持續增長機制。

西安交通大學經濟與金融學院教授、博士生導師李國平説，生態補償轉移支付的作用已被世界其他國家的實踐所證明，要對國家重點生態功能區轉移支付制度進行生態補償理念重塑，基於生態環境價值進行補償資金的配置。同時，通過擴大一般性財政轉移支付、橫向財政轉移支付等，增加國家重點生態功能區的每人平均財政收入，抑制國家重點生態功能區對生態補償轉移支付資金的挪用。

雲南省社科院經濟研究所科研人員韓博説，應在統一財政轉移支付制度的前提下，加大對貧困縣的轉移支付力度，適當照顧經濟欠發達地區、民族地區、邊境地區和革命老區等，緩解這些地區財政運作中的突出矛盾。（記者劉彤李松吉哲鵬）