開啟搶救模式 大理迎來史上最嚴洱海治理令

“蒼山洱海風光第一鎮”雲南大理雙廊鎮，海景房在洱海海濱野蠻生長。（4月4日攝）中國青年報·中青線上記者 張文淩/攝

4月1日，驢友“辣貓咪”接到雙廊一家客棧的退單通知，使她不得不改變清明小長假去洱海邊拍小清新照片的行程計劃。

3月31日，雲南大理市政府發佈通告，洱海流域水生態保護區核心區內的餐飲客棧服務業一律暫停營業。整治期限自4月1日起至大理市環湖截污工程投入使用為止。

今年年初，大理白族自治州開啟了洱海搶救模式，打響洱海搶救“七大行動”攻堅戰，內容包括流域“兩違”整治、村鎮“兩污”整治、面源污染減量、節水治水生態修復、截污治污工程提速、流域執法監管。

這一次，大理迎來了史上最嚴厲的洱海治理令。

雙廊鎮客棧野蠻生長

位於洱海東北岸的雙廊鎮，因擁有“風、花、雪、月”的漁村美景，被譽為“蒼洱風光第一鎮”。

近年來，隨著大理州對海東的開發建設，旅遊熱潮迅速來到雙廊，並很快席捲了臨海的白族漁村，每年前往雙廊旅遊的人數以超過30％的速度增長。

據公開數據顯示：2009年，雙廊鎮接待遊客60萬人次，旅遊總收入1200萬元；2016年僅上半年，雙廊鎮就接待遊客150多萬人次，旅遊總收入18.24億元。

遊客的增加使雙廊的客棧數量迅速增加。據統計，雙廊的客棧數量從2012年的100多家發展到2016年的380多家。

“雙廊變得像個‘大工地’。”雙廊鎮玉幾島的村民李灣西（化名）説。

但是，即使充滿了泥沙、灰塵和噪音，雙廊海邊客棧的海景房每日房價仍能達到五六百元甚至上千元，而與它們相鄰但看不見洱海的客棧每日房價只有一二百元。

“雙廊旅遊井噴式的發展，得益於早年來這裡經營客棧的商家，他們通過網際網路，為雙廊打出了知名度。”雙廊鎮鎮政府一名工作人員説。

充滿情調的沿海客棧成為洱海旅遊新的文化地標。“比麗江清凈，比大理多情”的雙廊被標榜成一種生活方式，“有一種生活叫雙廊”，“這裡的日子，永遠風輕雲淡”。

然而，這種“風輕雲淡”的後面，卻隱藏著令人擔憂的危機。

“雙廊旅遊業缺乏前期規劃，井噴式的旅遊發展超出了政府的預料，使得當地政府的管理介入較晚，變得被動。”李灣西説。

政府被動的一個重要表現，就是沒有及時地控制當地村民和外來經營者建設客棧時的“違規建造和填海佔地”。

“為了使客棧有較好的觀海視線，新建的客棧一家比一家高，甚至超出政府的規定。”李灣西説，為了增加面積，不少客棧佔用了公共道路。海邊的客棧甚至填海打造“私家觀景平臺”，將觀景平臺延伸到洱海裏。

對此，早在2013年和2014年的大理市兩會上，就有人大代表提出要“妥善處理好雙廊開發和保護”的問題。

他們在建議中指出：“到處拆房建設，4000年古漁村被弄得千瘡百孔，白族民居所剩無幾，雙廊古鎮面目全非”；“由於受地域的限制，雙廊壩區土地面積極為有限，隨著‘三路’重點工程建設，失地農民增加，人地矛盾突出，加之當地百姓無序出租房屋換取經濟利益，違建搶佔公共資源和生態資源，極大地增加了管控上的難度”。

金梭島的旅遊困境

旅遊潮也席捲了位於洱海東北部的小島金梭島。

金梭島形狀如一把織梭，橫臥在洱海之上，四面臨海，風光綺麗。隨著大理旅遊的發展，金梭島被列為洱海旅遊景點之一，每天遊客從海東鎮的碼頭乘遊輪和漁船來到金梭島。

旅遊改變了金梭島上的漁民祖祖輩輩靠海吃海、打魚為生的生活方式，他們開始加入出售旅遊紀念品、開客棧飯店、做導遊等旅遊相關行業。兩年前，金梭島成立了漁民旅遊産業專業合作社，給島上一部分村民帶來了收益。

然而，相比于沿海的漁村，金梭島的旅遊發展面臨著更多的困難。

“飲水是最大的困難。”楊瑞（化名）説，洱海水不能直接飲用後，村民們喝的水是溶洞裏經石灰岩過濾的水。

此外，從今年開始，洱海全年封海，漁民不能再打魚。

“過去遊客上島，都愛吃我們的海鮮。”楊瑞回憶説，過去每年有4個月開海時間，一個月可以打撈上萬斤魚，遊客都喜歡等著現撈現吃。但是這些年，洱海水質發生了變化，原來洱海裏隨處可見的螺螄、貝類，現在已成了“文物”，島上的漁民也從賣魚人變成買魚人。

“我們守著洱海卻缺水喝少魚吃，靠旅遊吧又面臨著排污問題。” 他説。

目前，金梭島全島都鋪設了排污網，今年以來，每家每戶開始修建化糞池。隨著每天2000多名遊客上島，島上的垃圾也大大增加，垃圾清運船取代了原有人工運輸的小船，垃圾清運成本也越來越高。

雖然島上的村民每人每年有一定的補償金，但這些補償只是杯水車薪。更多的村民還是靠出島打工為生。他們中大多數在12公里以外的大理下關從事建築行業，每天早上坐船出去，晚上再坐船回來。

此次整治範圍也包括金梭島、南詔風情島、小普陀島等。

幾個月來，金梭島上的客棧經營者一直處於焦慮之中。由於大理在洱海流域嚴禁未經批准使用農村宅基地或者農民住宅從事賓館、客棧、餐飲等經營活動，那些租賃了島上村民房屋準備建蓋客棧的，只能等待。

楊瑞嘆息道：“在我們島上大量建客棧肯定是不合適的。”

旅遊熱潮暴露排污設施的陳舊

事實上，洱海東岸靠海發展旅遊的漁村都面臨著同樣的環境保護問題。

井噴式的旅遊發展，很快暴露出包括海東鎮、雙廊鎮在內的沿海鄉鎮村落早期規劃的不合理以及基礎設施落後的缺陷。

“排污管道的設計是根據當地居住人口的密度來設計的，海東地區原先的排污管道，無法負荷大量生活污水用水，生活垃圾數量也超出了鄉鎮原有的清運能力。”當地一位工程人員説，隨著客棧的密集建設和遊客的增長，排污水量急劇增加，過去的排污管道過細、老化，污水常從地表滲出，有的直接流到洱海裏。

儘管排污管網、電網、道路、消防等基礎設施的建設、改善迫在眉睫，但由於資金等原因，許多基礎設施的建設、改善工作進展緩慢。有的鄉鎮到2014年才開始鋪設排污管道，有的村甚至至今還沒有污水收集管網，只在每家村民房屋的污水排放口擺放一隻塑膠大桶，用於收集日常生活污水。

不僅如此，由於客棧審批程式複雜，很多村民和外來經營者證件還未審批下來就建好了房子，開始營業，他們沒有自建污水處理設施，也未取得排污許可證。

一些客棧經營者承認，“在雙廊從事餐飲客棧的，證件齊全的估計鳳毛麟角”。

2016年12月9日至今年1月12日，雙廊鎮強制關停了97家經營戶，其中客棧43家，餐廳51家，酒吧3家。

幹部作風也是洱海綜合整治的重點

“客棧飯店的管理涉及土地、規劃、建築、環保、衛生、鄉鎮等多個部門或單位，職責許可權不明確，相互間推卸管理責任，導致對私搭亂建缺乏有效地執法管理。”大理市一位政協委員説。

值得關注的是，此次洱海綜合整治中，幹部作風問題也是整治重點。

“部分幹部工作作風不嚴不實，使得洱海保護治理措施沒有得到全面落實。”大理州紀委的相關負責人説。

據去年12月大理州人民檢察院通報，大理省級旅遊度假區管理委員會建設環保局原副局長楊瑞彪，在負責雙廊污水管道5個項目建設中，不認真履行監管職責，致使建設的工程均存在不同程度的品質問題，給國家造成直接經濟損失400余萬元。且因為其工程存在嚴重品質問題，導致大量生活垃圾、廢水直接排入洱海，給洱海造成重大污染。此外，楊瑞彪還利用職務之便，為相關工程承建企業謀取利益，多次收受他人賄賂，數額巨大。2016年8月8日，一審法院以玩忽職守罪、受賄罪判處楊瑞彪有期徒刑4年零6個月。

3月23日，大理市紀委通報，大理市雙廊鎮黨委副書記、鎮長施俊康，海東鎮黨委委員、副鎮長李橋進在實施洱海保護治理開啟搶救模式“七大行動”中涉嫌違紀，目前正接受組織審查。

這是大理啟動全民保護洱海“七大行動”以來，第一批被通報的違紀官員。

2017年大理州人民政府工作報告顯示，目前洱海保護治理網格化管理責任制落實不斷強化，已問責幹部73名。今年，大理將堅持領導幹部自然資源離任審計和生態損害賠償責任追究制度，全面落實“河長制”，落實環保工作責任，推動環保督察問題整改。

環湖造城、環湖佈局應該終止了

目前，洱海環湖截污工程已經開始施工，環洱海東岸、北岸、西岸的污水管正在鋪設中，挖色、雙廊、上關、灣橋、喜洲、古城等地也將新建6座污水處理廠。目前到雙廊的旅遊車輛都不能開進鎮，只能停在鎮外的停車場。

事實上，早在2009年海東開發之時，雲南大學生態學與環境學院院長、雲南省政協常委段昌群，西南林業大學教授楊宇明，昆明理工大學環境科學與工程學院教授侯明明等專家就呼籲，“海東生態環境脆弱，應重新評價海東新區開發建設”，認為“目前對洱海的地質成因、水質水體、生態服務功能認識不足。要在處於環境敏感區和生態脆弱區的洱海周邊建設中心城市，必須做戰略規劃環評，解決環境容量和生態承載力的問題”。

大理州環保局的相關負責人毫不諱言地指出，目前，“洱海保護治理雖然取得了一些成績，但形勢依然十分嚴峻”，“洱海流域生産經營現狀已遠遠超過環境承載能力，清水入湖水量嚴重不足，洱海流域截污治污體系不完善”。

“農業、農村面源污染和城鎮生活污染是洱海污染當前和將來面臨的難題。”段昌群説，目前，要全面弄清已開展和正在開展的工程，在環湖截污、點源控制、內源清理、生態修復等方面産生的作用和效應。

“治理要從過去宏觀、模糊化向數字化、精準化、可控化發展。”通過近10年持續承擔國家重大科技水專項，以及對滇池等高原湖泊研究的工作積累，段昌群認識到，“洱海面臨的治理困難也是雲南高原湖泊治理的共同困難。”

段昌群説，環境問題在治理初期各部門都高度重視，投入大量社會資源，産生了明顯的效果。但是當重要的環境治理取得一定效果之後，就開始搞經濟建設，如此便“舊賬未除、新賬又添”，使得曾經出現過的環境問題又再次顯現。雖然全社會都認為治理環境很重要，但治理過程中僅僅是守住底線，只要問題不爆發出來，就不會引起關注。當問題爆發時，卻不從根源上機制上去尋找長久之策，而僅僅是救火式的治理。

“目前，環境問題治理已進入了新的階段，不是一個單位一個行業的問題。”他説，過去容易解決的都解決了，而現在面臨的是開發佈局、發展方式帶來的環境問題。

這類問題常常以兩種方式出現，一種是“跨屆”轉移，即上一屆政府沒有出現的問題在這一屆政府出現了；另一種“跨界”轉移，一個是從過去的行政區域轉移到另一個行政區域，一個是土壤大氣中出現的問題轉移到水環境中。

為此，段昌群建議“重新定位洱海水環境治理的目標”，借湖觀景、離湖建設綠色城市、低水城市、低碳經濟應成為未來洱海流域發展的定位。“跳出湖泊解決湖泊問題，降低城市、城鎮及其産業發展對湖泊生態系統的污染負荷，環湖造城、環湖佈局應該終止了。”他説。

值得關注的是，大理在啟動洱海保護搶救模式“七大行動”的同時，已開始控制海東開發建設規模，海東規劃面積從140平方公里調減到53.89平方公里，到2025年的人口規模從25萬人調減到15萬人。