超八成地方網約車辦法以規範文件形式出臺 不過多限制

資料圖：滿足條件的私家車可按一定程式轉化為網約車，從事專車運營。 中新網記者 金碩 攝

中國政法大學法治政府研究院4月8日下午在北京舉行《中國法治政府發展報告(2016)》(以下簡稱《報告》)發佈會。《報告》調查顯示，截至2016年12月28日，共有19個地方出臺了網約車服務管理實施辦法或實施細則。但是只有3個地方是以政府政府規章形式出現，其餘16個城市是以其他規範性文件形式出臺了實施辦法。

《報告》分析指出，各地方城市政府隨之出臺的網約車實施細則，為網約車平臺公司、車輛和駕駛員設置了高標準，窒息了網約車的發展，不僅違反了《行政許可法》的有關規定，更不符合共用經濟的基本特徵和發展規律。

車籍限製成為地方網約車規範的共同“標配”

《報告》披露，2016年《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺，截至2016年12月28日，調研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網約車服務管理實施辦法。其中，上海、重慶、廣州3個城市以地方政府規章形式出臺了實施辦法，合肥、天津、北京、安陽、廈門、金華、大連、瀘州、週口、漯河、平頂山、杭州、新鄉、寧波、南平、龍岩16個城市以其他規範性文件形式出臺了實施辦法。19個地方的實施辦法在《暫行辦法》內容的基礎上，對從事網約車服務的車輛和駕駛員的許可條件進行了更為嚴格的規定。

其中，要求車輛車籍所在地為本市行政區域，成為地方限制的“標配”。在19個城市中，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區域作為從事網約車服務的車輛取得網路預約出租汽車運輸證的條件之一。

超2/3地方對軸距、排氣量及電動車功率等進行規定

在19個城市中，有13個城市都對車輛的軸距、排氣量或功率、續航時間等作出規定，只有安陽、週口、平頂山、新鄉、南平、龍岩6個城市未作相關規定。對車輛軸距、排氣量等作出規定的城市，普遍都設置了較高的標準。例如，上海市要求車輛軸距達到2600毫米以上，北京市對車輛軸距和排氣量同時作出規定，“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米(含新能源車)，排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。”合肥市規定，“燃油車輛軸距達到2650毫米以上、排量達到1.6L或1.4T以上；新能源車輛軸距達到2500毫米以上或續航里程達到250千米以上。” 廣州市的規定是“插電式(含增程式)混合動力車輛，還應當滿足純電動續駛里程不低於100公里的條件。”

多地要求具有本市戶籍或居住證

在19個城市中，有10個城市都明確具有本市戶籍或居住證是從事網約車服務的駕駛員取得網路預約出租汽車駕駛員證的條件之一。其中，上海、重慶、北京、天津四個地方明確規定網約車駕駛員應當具有本市戶籍。而廣州、合肥、安陽、廈門、大連、瀘州、杭州、寧波規定，網約車駕駛員需具有本市戶籍或居住證。如寧波規定，本市戶籍或者在本市取得浙江省居住證6個月以上。而金華市的規定稍寬鬆些，規定非本市戶籍須在本市取得浙江省居住證滿1年或本市在繳且連續繳納社會保險滿2年。

廣州、天津、大連三個地方，都將初中畢業以上文化程度作為從事網約車服務的駕駛員取得網路預約出租汽車駕駛員證的條件之一。

6城市對網約車司機年齡進行限制

安陽、大連、瀘州、週口、漯河和新鄉6個城市對網約車駕駛員的年齡進行了規定。其中，安陽市規定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和週口市規定，網約車駕駛員年齡應當在60周歲以下。而漯河和新鄉市規定，網約車駕駛員年齡不超過國家法定退休年齡。

過多限制反使網約車地方新政失去執行力

《報告》指出，從北京市網約車新政實施兩個月以來的情況看，交通管理部門對非京籍駕駛員、非京籍車輛和不符合規定的軸距、排氣量等標準的從事網約車服務的行為查處力度很小。一方面，北京市的網約車新政是以一般規範性文件的形式作出，依照《行政處罰法》規定，其不得設定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門發現有違反行政規定提供網約車服務的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網約車新政並未得到嚴格執行，也從側面反映出這一規定過於苛刻，一旦嚴格執行必將導致北京市網約車數量急劇減少。如此一來，城市居民將重新陷入“打車難”“打車貴”的境地，多年來屢禁不絕卻因為網約車的出現而大大減少的“黑車”又將大規模捲土重來。

過高限制標準違反行政法的比例原則

《報告》對此分析指出，按照比例原則的要求，行政機關應當採取最小損害當事人利益的手段來達到所追求的行政目的。同時，行政機關在實施行政行為前，必須對利益進行衡量，只有當可能取得的利益大於可能損害的利益時才能實施。而北京等地的網約車地方規範對車籍、戶籍、車型等過於嚴苛的限制，違反了行政法中的比例原則。分析表明，在19個城市中，有13個城市都對車輛的軸距、排氣量或功率、續航時間等設置了較高的標準。再如，上海市要求車輛軸距達到2600毫米以上，北京市要求5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米，排氣量不小于1.8升。能夠符合這一標準車輛的市場價格一般都在18萬元以上。在目前的滴滴出行軟體中，這類車輛一般都是服務較好、價格較高的專車。這意味著，百姓在今後很難乘坐到性價比較高的快車出行。

此外，地方網約車的立法規範也體現出以管制為導向的一刀切規定。例如，19個已經出臺地方規定的城市，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區域作為從事網約車服務的條件之一。在19個城市中，有10個城市都要求駕駛員具有本市戶籍或居住證。很多地方還要求網約車車輛的價格、檔次要高於計程車。這些規定不僅難為合理，在目的正當性上也很難站住腳，受到了社會各界的廣泛質疑。

大多地方網約車細則違反行政許可設定規定

《報告》分析指出，依照《行政許可法》規定，其他規範性文件無權設定任何種類的許可。在19個地方網約車規定中，只有上海和重慶以省級政府規章的形式出臺實施辦法符合《行政許可法》的規定，廣州市以地方政府規章形式出臺實施辦法和其他設區的市以規範性文件的形式出臺實施辦法都違反了《行政許可法》有關設定行政許可的規定。

此外，依據《行政許可法》第15條第2款規定，“設定行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生産經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”因此，北京等地方對車輛和駕駛員戶籍的限制違反了《行政許可法》所規定的市場公平與開放的原則。

而許多地方規定網約車的檔次必須高於計程車或者價格必須高於計程車1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了《行政許可法》第5條規定的設定行政許可應當遵循公平的原則。滴滴出行軟體設置有快車和專車兩個檔次。快車的車況條件較專車而言要差一些，但是更為經濟實惠，價格要遠低於普通計程車，是大多數百姓出行選擇的車型。多個地方規定網約車的檔次或者價格必須高於計程車，必然會導致在市場中的份額大幅度減少。這一目標有違市場自主和公平原則。“監管的方式和強度也只能限於安全運營和損害救濟，不能基於論理抽象和空洞的擔憂，甚至為了某一個行業的利益，去實施變相阻礙網約車市場發育的總量控制政策。”

實現對網約車共用經濟的善治

《報告》分析指出，對共用經濟進行法律規制，首先要端正規制的目的。許多國家提出對共用經濟進行法律規制，都是為了防止網上酒店(如Airbnb)、網約車(如Uber、滴滴出行)等提供不規範服務和侵犯消費者權益等行為，而不簡單是因為其沒有遵守許可等法律制度的規定。

對共用經濟進行法律規制，應當重點在事中和事後與網約車平臺公司開展合作，充分運用大數據收集和分析車輛行駛和乘客評價資訊，實現對網約車安全和服務的全方位監管。網際網路經濟和大數據時代的到來，為由政府單方規制向多方合作規制模式轉變，以及實現國家治理能力現代化提供了前所未有的機遇。在對網約車的事中和事後監管中，網約車平臺公司可以充分運用大數據收集和分析車輛行駛和乘客評價的有關資訊，從而對車輛的安全性能、司機的駕駛能力、司機的服務品質等進行判斷，實現對網約車安全和服務的全方位監管，從而實現對共用經濟的善治。