旅遊法實施三年：市場逐漸規範 “黑導遊”問題仍存

3年前的10月1日，旅遊法開始實施。旅遊法對“一日遊”“黑導遊”等問題進行了嚴格規範。3年過去了，這些痼疾頑癥是否得到了有效解決？旅遊品質是否得到了提升？回顧今年的國慶假期，我們也許可以從中找到一些答案。

低價報團卻高價購物，遊客維權困難多

國家旅遊局10月7日發佈報告顯示，今年國慶黃金週期間，全國共接待遊客5.93億人次，同比增長12.8%。與之形成正相關的是廣大遊客的幸福指數，“舒心了”是很多人對“七天樂”的評價。特別是根據旅遊法相關規定，旅行社應當和旅遊者訂立合同並告知旅遊服務安排的具體內容。同時，旅行社不得以不合理的低價組織旅遊活動，誘騙旅遊者，並通過安排購物或者另行付費旅遊項目獲取回扣等不正當利益。這些都讓遊客越來越感受到“放心消費”“明白消費”。

那麼，“低價團”真的得到根治了嗎？這兩日，遊客小汪就吐槽了一番：10月1日在家鄉合肥辦婚禮，然後2日至7日飛往雲南旅行。由於該行程計劃早已確定，他在今年7月就上網預訂了一個價值1080元的“雙飛六日遊至尊尚品之旅”。“價格便宜本以為是由於預訂時間早，去了當地才知道，真的是一分錢一分貨。”

“按照網訂合同，昆明、大理、麗江確實都去了，但時間非常倉促，有些景點還沒轉到一半就被催促上車。”小汪説，“令人氣憤的是，一路上導遊不僅不好好講解景點知識，還一個勁地宣傳當地的翡翠玉石。在昆明的一個民族村裏，以車子檢修為由在一家玉石購物店停留了兩個多小時，店員與導遊一起慫恿我買了一對玉鐲，買完就後悔了。”

實際上，這種宣傳推銷已是旅行社、導遊的一種慣用伎倆，並且還可能成為對現行法律的規避。“旅遊法中‘不合理’‘誘騙’等表述很難明確界定，也很難有證據證明購物是有回扣的，這就導致監管乏力。再加上游客權益保護意識缺位，對旅行社提供的合同樣本往往是拿過來就簽，這種模糊的合同條款難以事後維權。”廣東財經大學教授張偉強説。

記者曾經跟隨全國人大常委會旅遊法執法檢查組進行執法檢查，通過一些座談、暗訪還了解到，正規旅行社可能會因法律約束而放棄“低價團”，或者只是在旅途中耍點“小把戲”，迫使遊客購物。隨著正規旅行社在該領域的“退出”和“收斂”，一些“小作坊”旅行社卻“迎來了商機”，致使“低價團”出現死灰複燃跡象。

“還是有很多人找我們，主要是因為便宜，我們也會對旅遊産品進行包裝。”一個私人旅行社老闆曾告訴記者，“逛完購物點後，遊客也許會後悔、不滿。對此我們早有防備，比如儘量避免提供旅行社的發票、協議等帶有資訊的資料，遊客們事後只能拿著一個通用的旅遊協議書投訴，根本沒啥用。我們的旅遊大巴也都是臨時租用的，返程時我的導遊會借機中途下車，等到遊客想起要找到我們時，早已不見蹤影了。”

“黑導遊”難保旅遊品質，執業自由化應與法治化並重

打開網路，“北京黑一日遊稱十三陵景點不宜下車”“張家界宰客團夥追客趕客，強制遊客參團消費”“白洋淀周邊村民組建‘黑船’拉客入淀”等都是今年國慶黃金週期間的熱門微網志，“黑導遊”一直被廣大遊客詬病。

旅遊法規定，參加導遊資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅遊行業組織註冊的人員，可以申請取得導遊證。但據旅遊管理部門反映，為了節約人力成本，很多旅行社與導遊之間只是臨時雇傭關係，後者沒有固定工資，主要收入只能來自接團收入，甚至是遊客購物的回扣，如此旅遊品質就難以保證了。

前不久，為推動旅遊産業、導遊行業的進一步發展，國家旅遊局制定了《關於深化導遊體制改革 加強導遊隊伍建設的意見》，旨在打破導遊執業渠道由單一旅行社委派的傳統模式，明確導遊可以“自由執業、自由流通”。

目前該項改革正在試點階段。但實踐證明，自由化、法治化互為一體，缺一不可。“下一步應進一步加強市場監管，健全旅遊行業信用機制，比如將遊客投訴進行社會曝光，使遊客分得清導遊服務的好壞。同時注重保障遊客權益，特別是未來的旅遊模式可能是導遊和遊客的一對一服務，如果遊客在旅遊中遭受各種損失，該如何維權？相關保險、救濟制度亟待配套。”北京第二外國語大學副教授王惠靜説，還應考慮建立健全導遊的薪酬保障制度，讓導遊執業得到應有尊重。

值得注意的是，“黑導遊”除了指“黑心導遊”，也包括“假冒導遊”。其中一些人也許“人品不壞”，只是並非“業界人士”，記者在山西太原某景點就碰到了這樣的導遊。

“前面是公園，後面是廟宇，全程講解200元一次，還有專業攝影，即拍即取。”家住景點附近的陳女士手拿景區照片，四處吆喝。她説，“閒時在家幹雜活，旺季來掙點生活費，現在一天能接四五單生意。”“文化程度低，只能幹這個。在這從小長到大，聽老人們講的這些故事，就給遊客們講講。”“臨時買賣，沒必要考證，都四五十歲的人了。再説也沒人來管，和公園裏的人都熟。”與此同時，記者在景點裏觀察發現，很多遊客可能會對這類導遊的知識儲備有些怨言，達不到“有問必有答”的要求，但在情感上並不排斥他們，反而覺得他們的價格便宜、人頭熟悉，出門在外打聽事、問個路都很方便。

專家表示，對於這類“非業界人士”，應加強旅遊法和導遊知識的宣傳教育，如果他們的導遊、經營行為構成侵權等違法情節，也要依法予以追責。

亟須制定責任清單，確保旅遊市場綜合監管更有力

今年國慶黃金週期間，西安市旅遊局一名工作人員的幾句回應引發社會廣泛關注。其中針對“遊客疑似被帶到山寨景點”的問題，回應是“沒去過，管不了”；針對沿街拉客的“一日遊”，回應是“我只跟你説旅遊局管不了車輛，旅遊局管的是星級景區、導遊、旅行社。”一個話題由此被熱議起來：旅遊亂象究竟該誰管？怎麼管？

一直以來，在旅遊中遇到問題，大家首先想到的就是到旅遊行政主管部門和消協投訴，其實涉及旅遊的並非只有旅遊行政主管部門，比如僅市場監管一項工作，就涉及旅遊、交通、工商、衛生、質監、價格、民航等多個部門。於是，遊客投訴經常遇到“踢皮球”的情況。

為此旅遊法明確要求，各地要加快建立政府牽頭、部門分工的旅遊市場綜合監管機制。今年3月，國務院辦公廳印發《關於加強旅遊市場綜合監管的通知》，進一步強調要加快建立權責明確、執法有力、行為規範、保障有效的旅遊市場綜合監管機制，其中特別要求各級政府在2016年底前建立或指定統一的旅遊投訴受理機構，根治旅遊投訴渠道不暢通、互相推諉、拖延扯皮等問題。“如今各地作出了一些探索，但與職能劃分和責任明確的要求還有一定差距。下一步應進一步加強旅遊管理的頂層設計、統籌協調，比如各地以市政府的名義成立旅遊管理委員會，同時制定綜合監管責任清單，厘清各職能部門的監管事項、執法依據等並向社會公開，確保讓群眾知道該找誰，旅遊亂象有人管。”王惠靜説。

良好的旅遊市場，還離不開廣大遊客的積極維護。如今，無論是各地旅遊系統的官方投訴渠道，還是社交網路的“隨手拍”，廣大遊客對旅遊亂象的投訴和反映越來越便捷，這將有利於擠壓旅遊亂象的空間。從根本上説，廣大遊客在選購旅遊産品時，既要比價格也要比品質，通過充分的資訊了解做到“貨比三家”，避免上當受騙，這種需求端的轉變必將倒逼旅遊市場走向健康。