食用農産品新“入場券”能否奏效？

2016年3月1日,食藥監總局出臺的《食用農産品市場銷售品質安全監督管理辦法》正式施行。該辦法明確,食用農産品進入集中交易市場必須提供兩個要件:一是食用農産品産地證明或者購貨憑證,二是合格證明文件;無法提供的,必須進行抽樣檢驗或者快速檢測,合格方可進入市場銷售。對於絕大多數農産品生産者,“農産品産地證明和合格證明”已正式成為食用農産品走上市場進行銷售的“通關文牒”。在農産品品質安全管理中,“通關文牒”將怎樣發揮作用?本期對此進行解答。

按照《農業部食品藥品監管總局關於加強食用農産品品質安全監督管理工作的意見》的要求,農業部門和食品藥品監管部門應共同建立以食用農産品品質合格為核心內容的産地準出管理與市場準入管理銜接機制,其中規定的“産地證明和合格證明文件”是食藥部門提出的食用農産品入市要求,這意味著,進場要用入場券了,可生産者的入場券應該怎麼領,去哪領?對此,記者進行了採訪。

本質是生産經營者的“自我聲明”

由生産經營主體出具的食用農産品“合格證”就是變被動檢測為主動聲明,是面向消費者的鄭重“承諾”,有利於逐步提高生産經營主體的安全責任意識。

“受農業部農産品品質安全監管局的委託,近兩年我們先後選取了浙江奉化市和衢江區、陜西榆林市和岐山縣、山東平原縣、四川蒲江縣、福建尤溪縣、河北承德縣、黑龍江阿城區等9個市、縣進行試點探索。以往的産地證明關注的是産品來源,而合格證明強調的是檢測合格。現實中,只有組織化程度較高的部分企業或農民專業合作社能夠做到自檢或送檢,將快速自檢報告或送檢産品檢測報告用於入市憑證。然而,對於量大面廣、分散經營的農産品,以‘檢測’為手段提供的‘合格證明’顯然是高成本、低效能,生産經營主體沒有積極性,難以滿足批發、零售市場管理和政府監管的需要,更難以實現生産經營主體全覆蓋。”中國農業科學院農業品質標準與檢測技術研究所政策與資訊室副主任陳松説。

陳松認為,在當前農産品生産經營條件下,如果能夠實現每批上市銷售的農産品附帶一個合格證,而且是由生産經營主體出具的合格證,已經是非常大的進步。試點過程中,食用農産品合格證上既標識了産地資訊或來源,又標示了合格狀況,完全可以滿足《食用農産品市場銷售品質安全監督管理辦法》規定的入市要求。如果每個合格證上再附加主體二維碼,還能實現生産經營主體資訊化追溯的功能。另外,鋻於農産品生産與管理成本的約束,證明農産品是否合格,可允許採取檢測或承諾兩類形式。有條件的可選擇自檢或委託檢測的方式標示合格,沒條件的可選擇自我承諾或協議承諾。承諾合格就是要變被動檢測為主動聲明,有利於逐步提高廣大生産經營主體的安全責任意識。事實上,由生産經營者出具的食用農産品“合格證”本質就是其對外的“自我聲明”,也是一種面向消費者的鄭重“承諾”。

市場準入倒逼品質安全控制與管理

通過把食用農産品合格證作為農産品市場準入的條件之一,倒逼銷售者採取一系列品質安全控制與管理措施,並把市場準入的壓力傳遞給生産者,形成以利益驅動的制約共贏機制。

實踐證明,推行食用農産品合格證要把握好三個要點:一是合格證開具主體應是食用農産品生産經營者,而不是政府相關部門,銷售農産品的單位或個人應對其銷售食用農産品的品質安全負責。二是生産經營者要根據自身條件採取一定的措施來確保其産品合格,其中,措施包括採取自檢、委託檢測、內部品質控制、索要生産者有關品質安全證明材料、與生産者開展信用合作或自我承諾等等;三是農業部門要積極開展食用農産品合格證的宣傳和指導,加強對批發、零售市場或生産加工企業的生産經營者行為進行檢查和督導,並協同食藥部門對上市的已開具合格證但抽檢不合格的農産品,追根溯源,依法處置。

從滿足消費者知情權和政府監管需求的角度考慮,食用農産品合格證上至少應包括産品名稱和數量、生産經營者資訊、確保合格方式、生産經營者蓋章或簽名、開具日期等五類基本資訊。現階段我國農産品從田間地頭收穫到貯運、銷售過程中,包裝簡易,大多數都是裝入網袋、紙箱、筐子等初級包裝中,部分農産品送到批發市場和農貿市場後,會被拆開原有包裝,進行重新包裝。針對這種狀況,主要分為兩種情形進行處置,一是對於預包裝食用農産品,要求將合格證放置包裝內或加貼在包裝上;二是對於散裝食用農産品,要求以運輸車輛為單位,實行一車一證或一品一證。此外,消費者只需向銷售者索要其開具的食用農産品合格證,而銷售者只需向上游經銷商或生産者索要其開具的食用農産品合格證,每個交易節點上的銷售者只需記錄該批食用農産品進出資訊即可,不需要將所有過程資訊都在合格證上標注。

從食用農産品合格證的表現形式上看,它就是一種固定內容和格式,且隨産品流動的資訊標識。那麼,這與産品認證標誌有什麼區別呢?

陳松説,區別主要在於功能不同、性質不同、出具主體不同。食用農産品合格證的功能是為了標示産品來源,證明其滿足國家相關法律與標準的要求,是上市農産品必須達到的底線,應屬強制性要求。合格證出具的主體是生産經營者,而且其産品上市必須提供。而認證標誌則是為了標示産品達到一定的標準和規範要求,在品質或生産方式上具有一定的優勢特徵,可作為消費者選購優質安全農産品的參考依據,應屬選擇性要求。認證標誌是需要通過授權部門或專門機構進行審定批准,並申請使用的,生産經營者未經授權不得亂用標誌,可以説認證標誌是食用農産品合格證的高級表現形式。

儘管合格證制度在工業産品管理中並不陌生,但應用到農産品管理上還是首次。“在農産品市場準入管理中應用食用農産品合格證,這是一個從無到有的階段,是由放任向管制的轉變,還需要一個接受過程,而難點在於生産經營主體太分散、文化素質普遍較低,全面推行食用農産品合格證還需一定的過渡適應時間。基本考慮是通過把食用農産品合格證作為農産品市場準入的條件之一,倒逼銷售者採取一系列品質安全控制與管理措施,並把市場準入的壓力傳遞給生産者,形成以利益驅動的制約共贏機制。通過這一制度安排,逐步構建生産經營者自律、部門監管、社會監督多管齊下的農産品品質安全監管機制,不斷提升農産品品質安全監管效能。”陳松認為,一旦市場對農産品品質安全嚴格把關,發現不合格農産品,可通過合格證上標注的資訊,追溯到農産品銷售者,對其進行依法處置。如果確定是生産源頭導致的問題,農産品銷售者還可根據收購臺賬或索要並保留生産者出具的合格證等資訊記錄,再自行追溯到源頭,採取追償或終止收購等方式,避免自己再受損失,最終形成以市場約束間接淘汰不守法生産者和銷售者的良性迴圈。可以想像到,“只要在一車散裝或包裝過的農産品上附帶或加貼一個標注有産地資訊和銷售者資訊的小卡片,這就承載著一種品質安全責任,長此以往地堅持做下去,一定能夠培養起生産經營者對自己産品負責的理念。”陳松説。

合格證制度亟需納入法律層面

亟需將食用農産品合格證制度納入《農産品品質安全法》,並以此為依據制定並頒布實施《食用農産品合格證管理辦法》。

“作為一種監督管理工具,食用農産品合格證亟需上升到法律層面固化下來,規定各種情形下出具合格證的法律義務和責任。”陳松認為,當前推行農産品合格證最突出的難題就是《農産品品質安全法》中沒有相應的制度安排。

一旦發現不合格農産品,那麼出具的合格證就是無效的,説明生産環節、收貯運環節或銷售環節可能出現了問題。有些可能是故意而為,有些可能是尚不知曉的風險,有些可能是自身無力防範的風險,這裡面既涉及誠信的問題,也涉及能力的問題。那麼不管上市農産品是檢測證明合格也好,還是承諾證明合格也罷,都必須依據法律規定進行酌情處置。“因此,亟需將食用農産品合格證制度納入《農産品品質安全法》,並以此為依據制定並頒布實施《食用農産品合格證管理辦法》。”陳松説,“建立食用農産品合格證制度,意味著不出具合格證的生産經營者無法讓産品進入市場,也意味著生産經營者以合格證的方式向消費者宣誓,‘我的産品是合格的,只要産品出了問題,就可以通過合格證上的資訊找到我’。”

目前,無論是《農産品品質安全法》還是新的《食品安全法》,都沒有提到過食用農産品合格證。陳松認為,應當以《農産品品質安全法》修訂為契機,儘快明確食用農産品合格證的法律地位,並作為《農産品品質安全法》的基本制度之一。再通過頒布實施《食用農産品合格證管理辦法》,進一步明確食用農産品合格證的程式要求,包括生産經營主體的開具要求、使用條件以及監管措施等內容。這將為依法實施食用農産品合格證管理制度提供有力的法制保障。這不僅是規範農産品生産經營行為的有效途徑,也是提升農産品品質安全監管能力的客觀需要。