網約車細則應受公平競爭審查規制

2017年10月23日，經國務院同意，國家發展改革委、財政部、商務部、工商總局、國務院法制辦聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》。這是繼2016年6月1日國務院《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）後，針對公平競爭審查出臺的又一指導性文件，對推動公平競爭審查制度的全面實施具有重要意義。

公平競爭審查制度是指，行政機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在制定市場準入、産業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規範性文件和其他政策措施時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

不久前，2017第三屆網際網路法律大會在京召開，大會中結合網約車地方新政為例，聚焦公平審查制度。來自政府有關部門、教學科研單位和司法界的專家、學者，對公平審查制度及公平審查制度實施進行了充分探討。

國家發改委價格監督檢查與反壟斷局朱忠良：

地方網約車細則不能限制市場競爭

公平競爭審查制度從2016年6月份開始出來，已經一年半的時間了。怎麼能夠保證這個制度有效實施，包括在網約車行業怎麼解決我們面臨的一些競爭問題。

首先，十八屆三中全會在經濟體制改革方面做出一個重要的決定，將市場資源配置的作用由基礎性升格為決定性，相比之下政府的作用是輔助性的。政府該管的要管，不該管的不管，該管的要承擔責任。什麼是不該管的？公平競爭審查制度對此做出了明確的回答，有十八個“不得”，具體概括為四大類。一個是市場準入和退出；第二個商品要素的自由流動；第三個影響生産經營的成本；第四個是影響生産經營的行為。

法律對政府濫用行政權力是明確禁止的，濫用行為就包括了政府制定文件裏邊包含一些排除和限制競爭的內容。政府一旦出臺一個文件，之後就會影響整個行業，並且強制力非常強，任何一個企業都是無力回天。

在網約車這個行業裏面，我們現在正在處理的案件是泉州、蘭州，這兩個地方出臺文件的時候對網約車的車輛、駕駛員、網約車平臺的準入條件進行了非常苛刻的限制。對市場準入的限制並不是説絕對不行，但是你一定不能損害市場的競爭。

比如説，在泉州的實施細則裏面就對網約車提高了門檻，要是市場上跑的那些普通的計程車價格的1.5倍或者不能低於15萬，這樣一來，絕大部分的汽車就得退出這個市場。平臺準入，原來泉州有一個明確的規定，就是平臺企業必須是福建省交通運輸管理部門認定的，現在把這個給改了，只要你是一個合法公司，不管你在哪個地方註冊都可以。

公平競爭審查制度如何落地，對執法機構來説面臨著很大的挑戰。在審查的過程中真正發現問題以後，不是簡單的禁止，最難的地方就在於你審出問題之後怎麼辦，還得提供解決問題的辦法，叫作替代性方案的比較分析。就憑我們有限的人，確實忙不過來，很多情況下我們會把問題拋給專家，請教專家，專家有時間，由專業人士提供一些諮詢意見。需要我們以理服人，儘量能用一些通俗易懂語言把道理説清楚。

國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員、中國人民大學教授

吳漢洪：

落實公平競爭審查規制行政性壟斷

現在國際上對反壟斷機構的評價，中國已經躍升為反壟斷司法轄區的第三大轄區，也就是美國、歐盟和中國，中國不到十年的時間已經成為反壟斷司法轄區的第三大轄區，這個工作是很了不起的。

但是我們國家反壟斷法有一個具有中國特殊國情的領域，通俗地説叫作行政性壟斷，它的嚴格定義是政府部門濫用行政權力排除、限制競爭的行為。行政壟斷的根源實際上是在政府部門出臺的一些政策和規章制度上。在發改委相關部門的大力努力下，終於出臺了這部特別重要的一項公平競爭審查制度，在2016年6月1日推出，這就是通常所説的國務院34號文件，是在競爭政策領域當中用來查處和規制行政性壟斷行為的一個重要舉措。

我個人認為，國務院出臺的公平競爭審查制度對我們國家有效地規制政府行為，以及規制行政性壟斷是有特別重要的意義。

大家都知道共用經濟是新經濟發展非常突出的代表，比如説不僅是網約車，而且共用單車在我們的一些大城市已經是鋪天蓋地地産生了。但它涉及到政府對共用經濟的管理，比如説網約車的管理，共用單車也有一個管理的問題，在大街上隨意停放也影響了公共交通的秩序。如何讓網約車這樣一項新生事物在中國大地上能夠順利、健康成長，毫無疑問是離不開政府的管理，但我們要對政府出臺的規定有一個新的規制手段和方法，那就是落實公平競爭審查。

中華全國律師協會反壟斷專業委員會秘書長

黃偉：

限制網約車競爭會損害共用經濟發展

作為律師，我更多地從實務的角度來談一談，網約車制度安排上如何從公平競爭審查的角度、反行政壟斷的角度來切入。

網約車的出現，對傳統舊的計程車的服務市場提出了一個競爭的挑戰。國家從共用經濟的角度出臺了文件，確定網約車是合法的。但各地在網約車細則出臺的時候，通過非常嚴苛的標準、手段，希望各地的計程車的市場不受競爭。這樣對傳統計程車行業的改革，對滿足我們廣大用戶的出行要求，對促進共用經濟的發展，是有害處的。

我們的團隊經過檢索發現，很多城市的網約車政策的制定就有這樣的一個方向。

對進入網約車平臺的車的車價，很多城市是直接做了限制，有的直接規定要在當地的巡遊計程車的基礎上1.5倍，甚至最高的已經規定到2.5倍。這麼規定的意義在哪，目的就是區分出計程車和網約車不同的競爭平臺。有的規定軸距，有38個城市是2650以上，有25個城市是2700以上，目的也是通過限制你的軸距來提高車價門檻。關於車齡，有50%左右城市規定車齡必須要在三年以內。這樣的規定實際上就跟發展共用經濟的要求原則是相衝突的，客觀上限制了很多社會閒置車輛進入到網約車的平臺。

因此，我們覺得目前網約車的細則已經製造了非常多的問題，不僅是細則的制定脫離了當地經濟的發展水準，而且導致運力在下降、減少。

對網約車政策從公平競爭的視野來進行考察，這是非常必要的。因為這個確實跟我們的出行有關，我們要對新的網際網路經濟在網約車這樣的一個平臺給予保護，對傳統的計程車各種各樣的問題，剛好有這樣一個機會推進它的改革，提升服務。

中國政法大學中國國際反壟斷和投資研究中心主任

祁歡：

歧視網約車的政策背離了公平競爭原則

網約車的市場和計程車的市場的劃分，用交通部門領導的話説，計程車代表了傳統的巡遊車。其實，英國倫敦在網約車出現以後，也有一個約車方案，把通過智慧手機軟體打的這種約車都歸到了約車的方案裏邊，老的計程車或巡遊車與新的網約車都是在同一個法案裏邊，沒有單獨去設什麼歧視性的規定或者説是設兩套方案。

從管理上來講，倫敦注重的是把顧客和司機都直接和平臺對接，他們顧客和司機之間實際上沒有直接的聯繫，而政府是通過他的交通局和平臺來管的，他主要是管理平臺。從政府部門來講，管理人員並不是很多，就是通過對平臺的監督來做到管理。

我個人的觀點是，網約車細則的出臺，針對網約車的弊端實施管理是正確的，但是如果造成了變相地去限制這種服務的流通，對從業人員進行限制，對外地人員的自由流動進行限制，實際上是增加地方保護主義，確實背離了我們公平競爭的目的。所以就網約車來講，地方政策限戶籍、限車牌、限車長、限排量以及限車齡，這些出來以後實際上是違反公平競爭審查所説的公平、市場自主的原則。像有的城市出臺的規則，今天公佈徵求意見稿，一個星期後就正式出臺了，兩個星期後就已經實施了，這麼做能不能做到讓公眾去參與，實現民主立法，這個確實是需要去進行審查的。

北京大學競爭法研究中心主任

肖江平：

實行公平競爭審查制度需要評估機制

實行公平競爭審查制度，需要一種評估機制。在這方面，我們作了一些研究。評估，要全面考慮多種因素。即使行政性的壟斷也是有正當理由可以考慮的，當然它能不能直接用那另當別論。要出臺一個政府干預市場、實現宏觀調控目標的法規，必然或多或少要有限制，這就涉及到正向目標和全面考察。

框架設計，首先是實體性的指標，根據34號文，以四大類十八項，實施細則第3章、第4章，作為直接依據，尤其是重點結合我們網約車的特點，這種行業的特殊的技術規定、經濟規定以及在網際網路背景下普通消費者的消費習慣發展趨勢等等，這些要結合起來。最重點、最直接關注的就是車輛、駕駛員、品牌公司等等。程式性指標方面，有立法程式、資訊公開等等。有些規定是技術性很強的，要通過組織把它形成一個具體化的東西，以打分來體現。

具體地説一些評估，比如，不同的城市的類型多樣化，承載的職能不一樣，顯然就有不同的考慮。比如説，特大城市可以進行人口調控，它限定車輛的車級。我們做了問卷，大多數的專家認為北京、上海對車級限制有一定的合理性，但反對戶籍限制。我們查依據，這個可以進行人口調控，人口調控説到底就是承載量過多，允許外地車輛任意進，有一個環境承載量，有一個客觀的東西。我們需要把環境保護等具體有關規則也考慮進來。