2020年4月份以來，習近平總書記多次強調指出，要加快形成“以國內大迴圈為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局”。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，對“十四五”時期如何加快構建新發展格局進行了系統闡述，明確提出要“以推動高品質發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，加快建設現代化經濟體系，加快構建以國內大迴圈為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局”。新發展格局是在新發展理念指導下，適應我國新發展的階段的特點而做的主動選擇。新發展階段下，旅遊如何適應構建國家新發展格局的基本要求，推動我國旅遊高品質持續發展，成為旅遊領域重大研究課題。依據旅遊新發展階段的基本特徵，筆者認為，構建旅遊新發展格局，應貫徹新發展理念，在以下十個方面，全面發力，構建起我國旅遊發展新格局。
一、以需求側管理為突破點，構建旅遊市場新發展格局
從經濟學基本原理出發，需求與供給是經濟學兩個重要的概念，也是構成市場的兩個重要範疇。需求牽引供給，供給創造需求，是市場經濟重要的運作規律。長期以來，我國的旅遊發展，主要是從供給側方面發力，通過供給來創造需求，如優秀旅遊城市創建、推動智慧旅遊和鄉村旅遊發展、全域旅遊示範區創建、國家A級景區、國家級旅遊度假區評定等等，都是從供給側入手來推動我國旅遊發展的。隨著我國進入新發展階段，構建新發展格局，使得最終消費成為拉動國家經濟社會的重要力量。隨著新發展理念全面落實，我國恩格爾系數和基尼系數必然會明顯下降，旅遊、休閒和健康類的需求潛能將會大大增加，國家借助於旅遊消費這個新動能，推動經濟社會持續發展的作用會更加突顯，旅遊將成為構建我國新發展格局的一支重要力量。
然而，這種新動能的有效發揮，取決於需求側的改革，取決於需求側的有效管理。我們都知道，旅遊消費與其他消費不同，它的消費實現除了具有一定的經濟能力之外，還必須有一定的時間保證，特別是連續性時間的保證。2000年我國的國內旅遊之所以出現了“井噴”式增長，一個重要原因是國家實行了“十一”假日制度，隨後，國內旅遊持續性增長與我國落實“五一”、“十一”和“春節”三個假日制度有著密切關係。因此，旅遊規模可以通過假日制度改革釋放旅遊流動性而形成的。
以需求側管理為突破口，構建旅遊市場新發展格局，首先要研究假日制度與旅遊消費需求的吻合度，進行存量調整，使我國公共假期天數在不大幅度增加的前提下，更能有效地發揮假日的旅遊效用；其次，全面推行帶薪休假制度，國家除了規定最低工資，還要增加最低帶薪休假天數，通過制度設計，保證勞動者的休假權利；第三，要研究制約旅遊需求的制度性障礙。旅遊進入新發展階段，要順應旅遊者旅遊消費擴大和旅遊消費升級的趨勢，持續激發旅遊消費潛力，疏通制約旅遊新形態發展的制度的梗阻和制度堵點，如研學旅遊發展的教育制度堵點，房車旅遊發展的道路和車輛管理制度堵點，遊艇旅遊發展的水路管理制度堵點，低空旅遊發展的空管制度堵點等等，通過有效的需求側管理，構建起旅遊市場新發展格局。
二、以提升旅遊便利化為動力，構建旅遊與國家“雙迴圈”相適應的新發展格局
旅遊作為我國國民經濟一個綜合性産業，涉及行業門類眾多。據相關研究表明，旅遊涉及國民經濟産業門類高達110多個，就産業帶動作用來説，少有産業能與旅遊相比擬的。同時，隨著我國旅遊形態的演進，旅遊消費升級，特別是技術性旅遊的發展，它的經濟傳導可以從消費領域向生産領域，特別是向旅遊裝備製造業生産延伸，如自行式房車、拖挂式房車、遊艇、登山設備、滑雪設備、露營裝備、戶外運動裝備等等，為製造業的發展創造新的市場、形成新的發展動能。為國家構建“雙迴圈”新發展格局起著不可小視的作用。
就我國旅遊發展現狀來説，構建起旅遊與國家“雙迴圈”相適應的新發展格局，全面提升旅遊便利化是一項重要工程。在構建我國旅遊服務體系時，都會涉及旅遊服務的要素問題，涉及旅遊要素組合和優化問題。然而，從旅遊消費者的角度來認識，旅遊者要的不是旅遊的要素化，而是旅遊的便利化。因為，不同的旅遊形態對旅遊要素的依賴程度是不同的，旅遊服務各種要素如何圍繞著旅遊需求類型進行有機組合形成旅遊的便利化，便成為一個重要的問題。
旅遊便利化不僅是消費環境問題，也是旅遊高品質發展的問題。旅遊便利化的實現不僅是一個簡單的旅遊要素組合，也不僅僅僅是智慧旅遊技術應用以及公共服務設施建設，更是一個制度設計問題，是通過一系列制度安排與規制來實現的。我國的社會管理有兩個特點，從行業管理來説，我們實行的是部門管理。按照部門所涉及的核心職能來進行制度設計，比如交通管理部門是管理道路和車輛的，無論是旅遊者還是運輸者，對於部門管理者都是一樣的，都是部門管理的對象。保障道路暢通、車輛完好，實現交通安全，部門管理的制度設計越複雜越好，至於旅遊的便利不是部門所要考慮的問題。從地方管理來説，我們實行的是對定居者的管理。地方政府管理的重點是這個地方的定居者，是為定居者提供服務的政府，至於旅遊者不是這個城市的定居者，不是政府服務的對象，政府可以為當地居民的出行建立起有效的、方便的出行體系，並沒有義務為外地旅遊者的出遊建立便利化體系。在我國多數的城市都提出建設“宜業宜居”城市，很少有城市提出建設“宜業宜居宜遊”城市。當一個社會無論是部門管理還是地方管理，出於自已的核心利益對其管理對象實施管理時，旅遊便利化的實現就是一個十分困難的事情。
從旅遊角度來説，加快構建以國內旅遊大迴圈為主體、國內國際旅遊雙迴圈相互促進的旅遊新發展格局，一定要以提升不同市場、不同旅遊類型的便利化為動力，系統地去協調不同行業、不同要素、不同部門管理制度，形成出行自由，旅行方便、旅遊稱心的旅遊服務體系、制度體系和管理體系，構建起旅遊與國家“雙迴圈”相適應的新發展格局。
三、以國家文化公園建設為依託，構建具有旅遊形態的生活、學習、成長方式新發展格局
就旅遊基本屬性來説，除了所具有的經濟屬性之外，它還具有文化屬性和社會屬性。在先前旅遊發展中，我們更強調旅遊的經濟屬性，很少關注其所具有的社會屬性和文化屬性。旅遊不僅是一種生活方式，更是一種學習方式和成長方式，對成年人來説，旅遊是一種生活方式，對青年人來説，旅遊是一種成長方式，對未成年人來説，旅遊是一種學習方式。習近平總書記指出：“中華民族自古就把旅遊與讀書結合在一起，崇尚讀萬卷書，行萬里路”。在現代旅遊發展階段，世界各國特別是世界文化大國，在旅遊發展中，除了將旅遊作為一種生活方式之外，更重視將旅遊作為一種重要的學習方式和成長方式來加以推廣。通過旅遊這種方式，使本國國民特別是本國青年、學生了解國家的歷史文化、地理形態和發展進程，從小樹立國家意識。就教育規律來説，在我國讓青少年通過探索、旅遊了解中華文明的根源與歷史脈絡，才能很好地接受全方位的文化教育。
旅遊從經濟屬性向社會和文化屬性延伸，從人的生活方式向人的學習方式和成長方式轉變，是一個國家旅遊發展成熟與否的重要標誌。因此，在我國旅遊新發展階段，構建具有文化目的的旅遊體系、發展具有學習方式和成長方式的旅遊形態，是我國旅遊新發展階段一項重要的任務。就當前來説，以長城、大運河、長征、和黃河四個國家文化公園的建設為依託，通過對代表國家文化公園不同的文化元素、文化遺産、文化基因、文化形態、歷史事件、重大工程、標誌性景觀和地理形態，進行深入挖掘、提煉和系統組合，形成具有文化目的的旅遊體系，使國家文化公園不僅成為體驗生活方式的空間，更成為人們體驗學習方式和成長方式的空間。
四、以全域旅遊示範區建設為著力點，構建縣域旅遊新發展格局
從我國旅遊發展空間格局來説，縣域旅遊起著重要作用。首先，縣域是我國旅遊資源重要承載地，我國主要的人文旅遊資源和自然旅遊資源分佈在縣域範圍；其次，縣域也是我國的國內旅遊和部分入境旅遊主要目的地，也是多種旅遊類型實現和擴展的空間；最後，縣域也是旅遊化發展方式最佳實踐地，通過發展旅遊可以有效地帶動縣域社會經濟發展。
縣域是我國重要的旅遊目的地，有著強大的旅遊需求，但在旅遊供給體系方面還存在著短板，形成了旅遊供給與旅遊需求不充分、不協調的現象。在我國，大多數縣域政府對發展旅遊的認識、旅遊經濟聯繫、旅遊産業體系、旅遊服務水準、旅遊管理能力、旅遊空間形態、旅遊基礎設施建設等方面，與城市旅遊相比較，還存在一定的差距，因此，亟需從縣域空間點突破，從旅遊供給側發力，改變縣域旅遊供給不充分的局面，以適應我國大眾旅遊發展的要求，這是旅遊新發展階段重要工作。我國發展歷史表明，無論是經濟發展、社會進步，還是旅遊發展，縣域是關鍵。只有將縣域旅遊經濟做大了，做強了，我國旅遊才能做強，只有將縣域旅遊産業體系做完整了，我國的旅遊産業體系才能是完整的，才能在我國社會經濟中發揮更大的作用。
推動縣域旅遊供給側結構性改革，全域旅遊示範區創建工作是一個重要著力點。近兩年，文化和旅遊部通過全國縣域全域旅遊示範區創建工作，極大地調動了地方發展旅遊的積極性，通過全域旅遊示範區驗收標準的引導，旅遊環境得到實質改善，旅遊産業得到充分發展，旅遊服務品質得到了全面提升，旅遊空間形態不斷完整、旅遊産品不斷豐富，旅遊管理水準不斷提高、旅遊供給與旅遊需求不斷匹配，旅遊供給體系不斷完整，旅遊人才隊伍不斷壯大，對縣域社會經濟的貢獻力、對相關産業拉動力不斷增強，形成了縣域旅遊發展的新格局。在新發展階段裏，我們要全面總結全域旅遊示範經驗，提升全域旅遊發展品質，推動全域旅遊示範區工作向高品質、高標準發展，以此為著力點，構建起縣域旅遊新發展格局。
五、以世界級旅遊城市建設為基點，構建入境旅遊新發展格局
在旅遊新發展階段，全力推動入境旅遊發展，是構建旅遊新發展格局的重要工作。入境旅遊規模性增長，不僅是文化強國建設的重要評價指標，也是我國構建“雙迴圈”新發展格局的重要方面。入境旅遊沒有形成規模性增長，文化強國建設就不充分，“雙迴圈”新發展格局就不完整。因此，我們要站在中國“強起來”的歷史高度，全面認識入境旅遊發展在文化強國建設和構建“雙迴圈”新發展格局中的重要意義，通過旅遊出行自由化、旅遊便利化、旅遊形態多樣化以及旅遊高品質發展等制度、技術和管理方面的創新，全面推動入境旅遊持續性發展。
世界旅遊發展的成功經驗表明，推動入境旅遊發展與世界旅遊城市建設密不可分。入境旅遊的運作不論是點線旅遊方式，還是板塊旅遊方式，都是以世界享有盛名的旅遊城市為核心的。法國沒有巴黎這個世界級旅遊城市作為支撐，法國不可能成為世界入境旅遊大國；美國如果沒有紐約、洛杉磯、舊金山等世界級旅遊城市作為支撐，美國也難以成為入境旅遊大國，世界各國都不約而同地將世界級旅遊城市建設，作為一個重要的基點，來推動入境旅遊發展的。
從我國入境旅遊起步來説，也是以城市為基點的，以北京、上海、西安、桂林和廣州等五個城市為依託，形成的入境旅遊線路産品，支撐了中國入境旅遊發展30多年。在旅遊新發展階段，我們要根據我國不同城市的經濟特點、文化特色、歷史遺産、城市品質、産業結構，並結合城市管轄區所擁有的自然景觀和文化景觀，建立起世界級旅遊城市評價標準，並通過標準引導，建設一批在世界具有知名度和文化影響力的旅遊城市，並在出遊自由化、旅遊便利化和服務正面清單方面給以特殊政策的支援，推動我國入境旅遊持續發展。
六、以鄉村民宿發展為重心，構建城鄉旅遊一體化新發展格局
我國國內旅遊發展歷程表明，休閒農業和鄉村旅遊是我國旅遊形態中最具活力的旅遊類型，也是我國旅遊對經濟社會發展與進步貢獻率最高的旅遊形態。從我國經濟社會發展歷程來説，鄉村旅遊也是破解我國改革與發展難題的一個重要的領域。我國改革與發展中的許多難題，如貧富差距問題、二元結構問題、三農問題、農村宅基地商業化使用問題、農村土地流轉問題等，大都可以通過鄉村旅遊的實踐得到很有成效的解決。同時，鄉村旅遊也是共用經濟的重要體現。因此，從新發展理念出發，在新發展階段，我們要將鄉村旅遊和休閒農業，作為農業現代化進程中的重要組成部分，作為全面體現新發展理念重要旅遊形態，全力推動使其形成高品質發展態勢。
鄉村旅遊從農家樂形態演化到鄉村民宿形態，標誌著我國鄉村旅遊發生了重大轉型，這種轉型不僅僅是旅遊形態上的轉型，更是鄉村旅遊治理上、旅遊市場經營主體上的轉型。大量研究結論表明，城鄉一體化發展的核心問題是經濟認同、文化認同和社會認同，而鄉村民宿正是將這三個認同結合在一起，形成了城市居民與鄉村居民認同的統一。有了鄉村民宿，特別是那些經過旅遊化和藝術化改造的具有鄉村文化的民宿，城市居民不再認為鄉村旅遊是低檔旅遊、沒有品位的旅遊、沒有地位的旅遊，相反，成為體現社會地位、成為具有文化品位象徵旅遊形態，成為中産收入階層相繼追捧的旅遊形式。有了鄉村民宿這種旅遊形態，大量有知識的青年回鄉創業，大量的藝術家、企業家去那裏實現自已的理想，形成現代意義上的鄉賢群體，為農業現代化發展提供了人才保證。
應當強調的是，全面新建鄉村民宿成為當前全國民宿發展的一個普遍現象，這種現象應當徹底糾正。民宿不是建的，是藝術化和旅遊化改造的。民宿是共用經濟現象，不是産品經濟現象。民宿是針對小村變大村、農村空心戶、空心村等等所形成的閒置資源進行旅遊化改造而形成的。通過民宿旅遊化改造，城市居民有了新的旅遊形態，鄉村居民有了資産性收益，鄉村文化得到傳承，鄉村風貌得到保護。在旅遊新發展階段，我們應當站在城鄉統籌發展的高度，來全面認識鄉村民宿發展的經濟意義、社會意義和文化意義，推動鄉村民宿持續發展。
七、以高等級景區、度假區和休閒街區建設為重點，構建高品質旅遊新發展格局
進入旅遊新發展階段，高品質發展是主題。圍繞這個主題，從何入手，如何破題，在全國範圍內，形成旅遊高品質發展的態勢，是“十四五”期間要解決的重大問題。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中提出，推動文化與旅遊融合發展，建設一批富有文化底蘊的世界級旅遊景區和度假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅遊休閒城市和街區。
以高等級景區、度假區和休閒街區建設為重點，是構建我國旅遊高品質新發展格局的有效路徑。景區、度假區和休閒街區是觀光旅遊、度假旅遊和休閒旅遊三種旅遊形態的重要空間，而觀光、度假和休閒三種旅遊又是我國主體旅遊形態，在旅遊市場份額中佔有絕對大的比重。通過這三種空間形態的高等級發展，可以全面帶動觀光旅遊、度假旅遊和休閒旅遊高品質發展，從而推動旅遊全行業形成高品質發展態勢。
什麼樣景區、度假區和休閒街區才是高等級的？對於這個問題，我們不能僅僅從技術維度，更應從文化、經濟和社會等三個維度來評價。首先，高等級的是富有文化底蘊的，景區要成為有文化主題的景區，度假區要成為有文化功能的度假區，休閒街區要成為有文化內涵的休閒街區；其次，高等級的是具有較高全要素經濟效益和社會效益的，景區、度假區和休閒街區要有較高的投資回報，要有較好的社會效益，要有較先進的管理水準和服務水準，並成為這個領域的標桿；最後，高等級的是帶動作用大、影響範圍廣的，通過景區、度假區和休閒街區的建設與運營，可以帶動所在地區旅遊全面發展和社會經濟發展，具有較高經濟和社會發展的貢獻率。
八、以旅遊數字化平臺發展為推手，構建現代旅遊産業新發展格局
旅遊新發展階段，産業升級是一個重要發展方向。旅遊産業升級就是要使旅遊産業從資源依託向技術依託轉型，從傳統旅遊産業向現代服務業轉變。那麼，旅遊産業如何升級？借助於什麼力量升級？這是事關我國旅遊産業能否獲得持續競爭力、發展力大局的問題，是一個必須解決的問題。
構建旅遊産業新發展格局，可以通過旅遊數字化平臺建設以及數字化平臺組織的發展的路徑得以實現。旅遊産業是社會分工的産物，通過社會分工的産業可顯著提高勞動生産率。由於傳統旅遊産業借助於資源與勞動這兩個傳統要素形成的社會分工，因此，一直以來，旅遊企業要麼為地域性服務的，要麼為全球範圍內極細分領域服務的，服務半徑不足，所能覆蓋的市場能力較低。然而網際網路改變了這一切。首先，管理範圍擴大，旅遊企業可以收集地域性零散資源，將旅遊服務進行標準化後，以統一品牌輸出；其次，對於通過網際網路完成交付的仲介旅遊服務，直接以雲的自動化的形式完成交付；再次，數字化使得企業試錯成本大大降低。相比于建立實物型旅遊銷售網點，服務傳輸更快，邊際成本更低，從這個意義來説，以網際網路技術為載體的旅遊數字化平臺的發展，是一次更為深刻的社會分工，必然會對現代旅遊産業體系的構建産生重大影響。
所謂數字化平臺，是指大數據、人工智慧、移動網際網路、雲計算、區塊鏈等一系列數字化技術組成的“數字綜合體”，是與實體旅遊産業鏈、旅遊價值鏈相結合的産業網際網路旅遊平臺。數字化平臺是新旅遊産業重要表現形式。它以穿透性的數據與技術作為核心驅動方式，通過數據提供個性化服務，連結不同場景進行科技貫穿，同時開拓智慧供給，重整旅遊供應鏈條，而這種驅動方式也把數字時代的消費群體變成了新旅遊的主導消費力量，新型消費需求的旅遊正在改變旅遊供給要素和旅遊方式。同時，數字化平臺不僅是資訊的提供平臺，更成為連結旅遊者活動和行為的空間，並進而推動旅遊供給從傳統旅遊六要素串聯式、一體化的生産方式，轉向分工更為精細、要素更加獨立化的網際網路平臺運作模式。“網際網路＋餐飲”“網際網路＋民宿”“網際網路＋演藝”“網際網路＋博物館”等新興業態和市場主體已逐漸形成。網際網路作為一種技術手段，使得傳統的旅遊産業組織形態，從相互分離的企業組織到各自為營的平臺組織，再到平臺引領的旅遊生態協同組織方向不斷進行演化。這種旅遊組織形態不同於企業組織，其運作方式和商業模式發生了質的變化。以數字化平臺為核心，還會形成新型旅遊産業形態，這種新型旅遊産業涉及旅遊數字産品的研發、生産、交易、消費等環節，包括數字化技術供應商、旅遊電子商務企業、線上企業、數據企業、旅遊智力服務機構等。
九、以設立旅遊試驗區為示範，構建旅遊創新驅動新發展格局
在旅遊新發展階段，創新驅動是推動旅遊業高品質持續發展的重要力量。面對一個跨行業、跨地區和跨部門的綜合性産業，創新驅動涉及到制度創新、技術創新、要素創新、産品創新、管理創新等方面，是一個系統工程。旅遊創新效果的不確定性、地區旅遊發展的不平衡性以及制約旅遊發展關鍵性要素的不同，使得創新不可能實現全國齊頭並進，必須通過不同的旅遊試驗區進行探索，進行示範。
對於制度與體制的創新，我們可以在一些省級市和縣，設立旅遊綜合改革試驗區，探索建立健全旅遊要素合理流動、旅遊公共服務共用、旅遊一體化、旅遊經濟多元化等有關機制、體制和政策方面的創新；對於邊境旅遊的創新，可以在邊境地區設立邊境旅遊發展試驗區，探索邊境旅遊流動、跨境旅遊合作和通關便利化等方面的創新；對於購物旅遊消費創新，可以在重點旅遊城市或重點旅遊目的地，設立中國公民自由購物試驗區，探索免稅商品、退稅等制度與政策，從而緩衝中國公民出境旅遊購物外匯支出的壓力；對於研學旅遊的創新，可以選擇一些具有一定研學旅遊條件的地區，設立研學旅遊發展試驗區，探索研學旅遊要素組合、産業配置、基地建設、研學旅遊教材編制等方面的創新；對於房車旅遊的創新，可以選擇一些地理尺度較大的地區，如新疆、內蒙古、青海、西藏，設立房車旅遊發展試驗區，探索與房車旅遊相關的風景道建設、營地建設、房車租賃、房車上路管理等制度、政策和技術方面創新。因此，通過設立不同類型的旅遊試驗區，來探索和破解制約旅遊發展制度、技術和要素的障礙，在總結試驗經驗的同時，適時向全國推行，是構建創新驅動的旅遊新發展格局的重要工作。
十、以發揮行業協會作用為手段，構建旅遊管理新發展格局
在旅遊新發展階段，建立高標準的市場體系，是一項重大工作。市場體系是社會主義市場經濟體制的運轉基礎，也是社會主義市場經濟體制重要組成部分。在旅遊領域，高標準的市場體系表現在市場準入暢通、市場競爭充分、市場開放有序、市場秩序規範五個方面，其實質在於如何發揮市場在配置資源決定性作用的問題。長期以來，我國的旅遊發展實行的政府主導性戰略，政府在資源配置上起著關鍵性作用，旅遊市場方向 、産品方向、投資方向基本上是政府主管部門決策的。智慧旅遊、鄉村旅遊、全域旅遊、文旅融合，都是政府提出來的。根據黨的十九屆五中全會的精神，在旅遊新發展階段，構建起以適應市場配置資源為決定力量的新型旅遊管理機制，成為構建旅遊新發展格局的重要內容。
新型旅遊管理體制與機制的建立，是與充分發揮旅遊協會、旅遊商會的作用分不開的。 旅遊協會作為一種特殊的仲介組織，是現代市場經濟體制的重要組成部分，是市場經濟趨向成熟的一種標誌，高標準的旅遊市場體系必須有功能完善的旅遊協會作為支撐。在旅遊經濟運作中，政府處於宏觀層次，其經濟職能主要是宏觀調控，是一種間接調控，不直接干預旅遊企業經營活動和市場運作。旅遊協會處在政府與企業之間，宏觀和微觀之間的中觀層面，
是連接政府、企業的社會主義市場經濟紐帶。商會和協會作為仲介組織中一種具體形式，是伴隨著市場經濟的産生、發展而逐漸發展並成熟起來的。在市場經濟條件下，國家不再以行政手段直接管理企業，但單個企業經常會受到各種風險的影響，還面臨著無序的競爭，因而需要旅遊協會和旅遊商會維護行業的整體利益，保護會員企業的合法權益，規範旅遊經營，維護旅遊市場秩序、促進行業自律。因此，在旅遊新發展階段，強化旅遊協會的功能，充分發揮協會作用，是構建旅遊管理新發展格局重要的一環。
（作者：張輝 世界旅遊城市聯合會專家委員會副會長、文化和旅遊部十四五規劃專家委員會委員）