高舜禮:中國成為旅遊強國可能還需要一二十年

中國網12月28日訊 1978年12月，中國啟動了改革開放的按鈕；1979年7月，鄧小平同志登上黃山，發表了要把黃山牌子打出去的著名談話，開啟了旅遊業改革開放的輝煌篇章。

我是1994年進入旅遊行業的，作為旅遊行業代表全程參與了入世談判，並參與了旅遊業改革開放的其他研究與推動工作。值此改革開放40週年之際，回顧這段曾經親歷和參與的歷史，倍感欣慰和自豪。

一、旅遊業改革開放的簡要回顧

對旅遊業來説，改革開放既是起步發展和不斷前行的大形勢、大背景，也是這個背景和舞臺上的重要角色；改革開放為旅遊業發展壯大不斷注入動力，旅遊業也作為改革開放的前沿和試驗田而不斷貢獻力量。

旅遊業的改革開放可大致分為三個歷史階段：

（一）旅遊業發揮了改革開放啟動的排頭兵作用

這個時期是從70－90年代初，即從啟動改革開放到開始復關談判。

頂層設計者把旅遊業當作了改革開放的前沿、試驗田和排頭兵，旅遊行業奮發作為，乘勢發展，“逢山開路，遇水搭橋”，破除發展進程中的重重障礙，快速打開了旅遊業發展局面。有關旅遊改革開放的路線、方針、政策和法規，可以參閱《鄧小平論旅遊》、《旅遊業政策法規彙編》（1994年）、《中國旅遊業50年》等書。

在對外開放方面，1981年10月，國務院關於加強旅遊工作的決定中，明確“不允許外商以任何形式在中國經營旅遊業”，到90年代初對外開放已取得明顯突破。除旅行社和導遊以外的旅遊領域，開放了外商投資建設與管理旅遊住宿，建設旅遊景區和服務設施（保護區除外），合資生産一般旅遊商品項目等。

一是允許外國公司、企業和其他經濟組織或者個人在我國興建飯店及公寓、寫字樓、度假村，並經營和管理這些設施，允許飯店管理集團對華輸出管理服務。全國第一家利用外資的企業就在旅遊行業，1982年建國飯店是第一個利用外資的飯店建成；“七五”期間，直接利用外資佔旅遊業總投入的53．3％，加上國家和地方安排的利用外資指標，利用外資佔總投入的72．9％，遠遠高於其他行業；喜來登、希爾頓、假日、香格里拉、雅高等30多家國際知名品牌的飯店管理集團已在中國經營管理了上百家星級飯店。

二是允許合資合作興建旅遊區、度假區的基礎設施和旅遊服務設施，如索道、空中游覽、水上運動項目、景區內的別墅等。允許興建經營微縮景觀、民俗村、遊樂場、綜合旅遊城等。不允許在自然保護區內的建設和經營。

三是允許合作合資生産一般旅遊商品項目（飯店的商品部可合資經營），但我國傳統土特産品、特種工藝美術品、傳統出口産品例外。黃金加工製品例外。

四是1985年國務院頒布的《旅行社管理暫行條例》，允許外國機構經批准可設立非經營性的旅遊辦事機構，但不能經營旅行社業務。

旅遊業的改革，最重要的是實現了旅遊接待由“事業”向“産業”轉變，並逐步形成了較完備的産業體系。一是政企分開，1982年國家旅遊局與國旅總社進行分家；二是管理重點從部門擴大到行業，最初各省只是幾家飯店和旅行社，隨著旅遊生産力發展，管理的範圍面向了行業；三是開放了旅遊發展的參與主體，由最初限定為旅遊機構搞旅遊，開放為“五個一齊上”，下放了旅行社的外聯權，增加一二類旅行社數量。

（二）旅遊業在中國加入WTO中積極擔當

這個階段主要是在中國入世前後，從1991－2006年，主要是對旅行社市場的開放。1986年中國提出復關申請，1991年7月提出首個初步承諾的開價單（涉及到旅遊業），2001年簽署加入WTO協議，之後還有6年的履行義務期。《中國旅遊業對外開放戰略研究》，是對旅遊行業加入WTO最全面、最權威和最專業的記載。

入世是中國與世界貿易規則的一次全面接軌，它帶動了國家各個部門的全方位改革。對旅遊業來説，既有對入世的開放承諾，也要為適應入世的提前開放，還有入世之後的提前兌現承諾。

1、入世前的對外開放

從1991－2001年，加快開放國家旅遊度假區內的旅行社市場。1992年國務院批准設立12個國家度假區。以1998年底為分界，此前允許在度假區內成立合資旅行社，可聘用少量外國導遊；之後，可在度假區外興辦合資旅行社。總體上，旅行社領域對於開放不快，1998年4月，度假區內成立第一家合資旅行社；到1999年底，度假區以外批准了2家合資旅行社。

從1991－2001年，關乎旅行社業對外開放的主要有三個文件，一是國務院46號文件關於試辦國家旅遊度假區的規定；二是1993年10月出臺的《關於在國家旅遊度假區內開辦中外合資經營的第一類旅行社的審批管理暫行辦法》（以下簡稱度假區）；三是1998年11月頒布的《中外合資旅行社試點暫行辦法》。有關對外開放的內容可概括為：

（1）鼓勵外商投資度假區的旅遊設施和經營項目。

（2）允許度假區內有條件試辦合資旅行社。

（3）合資旅行社經批准可聘用少量外國導遊。

（4）度假區內可開辦中外合資旅遊汽車公司。

（5）允許國際性專業救援服務的進入旅遊市場。

此外，內河遊船已開始合資運營。到1993年底，長江上航運的16艘高檔遊船，合資的就有3艘，佔了19％。

2、入世的對外開放承諾

簡而言之，就是除了出境旅遊市場，有條件地逐步開放旅行社經營業務。

（1）外資可以控股在中國建設、改造和經營飯店和餐館設施；4年之內，允許設立外資獨資子公司。

（2）達到規定條件的外資可以合資形式，在度假區和北京、上海、廣州和西安提供服務；加入後3年內，允許外資控股，將註冊資本由400萬減少至250萬；加入後6年內，將允許設立外資獨資子公司，將取消設立分支機構的限制，取消設立地域限制，註冊資本與國內旅行社相同。

（3）“合資或獨資旅行社和旅遊經營者不允許從事中國公民出境及赴中國香港、中國澳門和中國台北的旅遊業務，除此之外沒有限制”。

3、入世後的兌現承諾

從2001年到2006年是旅遊業兌現入世承諾期。至2003年9月中旬，我國批准合資旅行社共10家，都是中方控股。同年，出臺《設立外商控股、外商獨資旅行社暫行規定》，加快兌現入世承諾。

加快兌現入世承諾。

一是修訂《旅行社管理條例》，增加第四章“外商投資旅行社的特別規定”，于2001年12月5日以國務院第334號令發佈，使開放有法可依。

二是2002年5月以國務院第354號令，頒布《中國公民出國旅遊管理辦法》，放寬國內旅行社經營出國旅遊（90年代以前，出境遊組團社僅有數家；1997年增加到67家；2002年7月之後，增加到528家，比1997年擴大了近8倍）。

三是加快開放旅行社市場。2003年6月，國家旅遊局、商務部發佈《設立外商控股、外商獨資旅行社暫行規定》，將我國入世承諾開放時間提前了1至3年。

截至2003年9月中旬，我國批准成立的外商投資旅行社共有10家，全部皆為中方控股的合資旅行社。

4、諸多改革舉措

入世是中國與世界貿易規則的一次全面接軌，帶動了國家各行業和領域的全方位改革。同時，國家大力推進了社會主義市場經濟體制，為迎接入世和適應入世，旅遊行業作了大量的改革。

1、轉變政府職能。1998年的機構改革後，國家旅遊局與直屬企業脫鉤；把部分職能移交給旅遊協會和仲介組織。

2、減少行政許可。在清理政策法規的基礎上，精簡了行政許可和審批事項（第一批清理，取消了舉辦旅遊展銷會、香港遊、旅遊飯店管理公司等3個項目的行政審批；第二批清理，把飯店星級評定、內河遊船星級評定、飯店星級檢查員資格審核、導遊人員資格考核的4個項目的審定改變了管理方式）。

3、開放所有制。取消僅限于國有投資主體的限制，允許個體和民營資金進入（1996年的《旅行社管理條例》），鼓勵多种經濟成份參與旅遊業發展。

4、統一大市場。倡導打破地方保護主義，消除地區壁壘，建立全國統一大市場。2002年5月《中國公民出國旅遊管理辦法》（以國務院第354號令），實行組團社互為代理制度，可以打破地區界限，實行異地組團、異地出團。

5、企業改革。鼓勵國有大中型旅遊企業加快建立現代企業制度，通過資本運作等發展大型旅遊企業集團；鼓勵企業進行股份合作制、員工持股制、股權激勵制試點；支援旅遊企業開展兼併、改制和聯合，積極培育多元化的旅遊市場主體。

此外，為了適應入世要求，增加了經營出境遊的旅行社。2002年7月後，旅行社達528家，比1997年擴大了近8倍。

入世期間的改革開放之舉，空前改善了旅遊業發展環境，最明顯的成績之一，快速崛起了旅遊三大市場（入境旅遊穩定增長，接待與收入居全球三四位；國內旅遊突飛猛進，出遊規模達到50億人次；出境旅遊大發展，成為最大旅遊市場）。與此同時，旅遊業創新了若干發展舉措，開創了大發展的空前局面，例如，通過創建中國優秀旅遊城市，總結和推廣了政府主導型旅遊發展戰略；通過施行工農業旅遊示範點，開始了對鄉村旅遊的行業指導；通過啟動旅遊景區等級的評定，擴大了旅遊專業化發展的覆蓋面；黃金週休假方式的實行，促進了假日旅遊和假日經濟的崛起；旅遊産業定位進一步提升，成為了國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

（三）旅遊業的改革開放任重而道遠

從2006年以前兌現入世承諾至今已經12年，由簽署WTO協議的帶有明確時限、步驟和目標的要求，進入到一個完全自主決定的階段。這一階段旅遊政策有一個重大變化，就是2006年的全國旅遊工作會議，調整了旅遊業發展的三大市場戰略，把改革開放以來一直倡導的大力發展入境旅遊，替換為了由國內旅遊佔據第一位。從此，國民旅遊成為市場主體，對內貢獻被作為了一個重點，強調旅遊對消費擴大、對人民生活影響、對社會發展的貢獻；後來入境旅遊接待徘徊不前，也應與此有些關聯。這一階段的對外開放，主要是配合國家開放的戰略：

1、把出境旅遊市場主動向外商開放。2010年，旅遊局、商務部《中外合資經營旅行社試點經營出境旅遊業務監管暫行辦法》，次年批准3家經營出境旅遊的合資旅行社，之後又陸續出現了外資控股的出境遊。

2、擴大海南省旅遊開放。允許境外郵輪在海南註冊經營性機構，適當擴大對境外遊艇開放水域；試辦一些國際通行的旅遊體育娛樂項目，探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票；規範發展高爾夫旅遊，鼓勵舉辦高爾夫球職業巡迴賽事；試行境外旅客購物離境退稅的具體辦法和離島旅客免稅購物政策的可行性；增加入境免簽證國家數量。

3、邊境旅遊合作試驗區。為配合“一帶一路”戰略，2018年4月，國務院批准設立內蒙古滿洲裏、廣西防城港邊境旅遊試驗區。以滿洲裏為例，主要政策是實施出入境遊客“一站式作業”通關模式；促進自駕車旅遊往來便利化（互認證件）；推動放寬互免團體旅遊簽證；建立跨境旅遊合作機制。

4、對自貿試驗區的旅遊開放政策。全國目前有12個自貿區。以2015年3月，國家旅遊局對福建自貿區的支援政策為例，總體上類似于海南開放政策，主要是增加經營出境遊外資旅行社數量，允許經培訓認證的台灣合法導遊、領隊在自貿區所執業，支援旅客購物免稅、境外旅客購物離境退稅政策落地等。

2018年中央以12號文件，明確海南全島建設自由貿易區的開放政策，涉及旅遊業的主要有：中外合資旅行社可從事除台灣地區以外的出境旅遊業務；旅遊酒店經許可可接收國家批准落地的境外電視頻道；允許外資在海南試點設立在本省經營的演出經紀機構、設立演出場所；支援海南在境外主要旅遊客源地設立旅遊推介分支機構；進一步擴大外國人入境旅遊免簽政策；實施更加開放便利的離島免稅購物政策，提高免稅購物限額；支援三亞等郵輪港口開展公海遊航線試點、放寬遊艇旅遊管制、穩步開放海島遊；全面落實完善博鰲樂城國際醫療旅遊先行區政策等；支援海南開通跨國郵輪旅遊航線，支援海南引入一批國際一流賽事。

改革問題則比較多、任務比較重，需要花費的功夫仍然會比較大。這一時期的旅遊業改革，大致包括幾個方面：

一是頂層設計。2018年的機構改革，推進文旅融合；國家公園體制的試點，將各類自然保護區統一到國家公園局，國有資源的管理體制面臨較大調整。

二是行業部門。旅遊部門先是推動綜合體制改革，之後又以局改委為抓手，推動了1＋3改革；有的地方提出旅遊革命、二次創業，有的在堅持旅遊産業大會模式。國家旅遊局還抓了供給側改革，全域旅遊，優質發展等。

三是相關部門和地方。相關部門出臺支援旅遊的政策，如用地、如民宿等；一些地方推進景區三權分離，進行景區託管。

在此期間，旅遊産業領域不斷拓展，業態更加豐富多樣，産業規模空前擴大；努力爭取了旅遊立法，設立了中國旅遊日，出臺了國民旅遊休閒綱要，進一步優化了旅遊發展大環境；通過推動旅遊供給側改革、實施全域旅遊，調動了各級黨委和政府發展旅遊的積極性，旅遊業成為擴大內需、調整結構、優質發展的重要動力。

二、旅遊業改革開放40年的啟示

回首旅遊業改革開放的漫漫歷程，實事求是地説，旅遊業既是改革開放的先行者、弄潮兒，也是改革開放的受益者、獲利者。正是由於對改革開放的積極參與，旅遊業才由一個“新生兒”、“小弟弟”，一個沒有任何地位的經濟現象，快速成長並躋身於國民經濟諸多産業之林，通過制定《旅遊法》而奠定了應有的位次。但也要必須看到，旅遊業不是在真空中發展的，便不可避免地帶有這個時代的烙印和其他産業所共有的弊端。

其一，旅遊業是改革開放戰略的最大受益者。在改革開放戰略的頂層戰略設計中，由於旅遊業屬於“民間外交”、基礎也很薄弱，就被當作了“試驗田”和“排頭兵”。鄧小平同志親自登了黃山，一年講了七八次旅遊，啟動了旅遊業的起步發展。那一代的旅遊人，屬於“給點兒陽光就燦爛的”，很快地推動了旅遊業從事業接待向産業經濟的轉型，由民間外交的重要渠道轉變為國家創匯創收的重要領域；改革開放對國力的快速增強，改善了旅遊發展所依賴的基礎設施和接待條件，如交通、住宿、景區等；人民群眾從改革開放中的受益，加快培育起了國民旅遊的客源大市場；旅遊部門積極投身改革開放之中，提出“內外資並用”、“五個一齊上”，成為利用外資比例最高的行業，短期內建設了一批外資和合資酒店，旅遊生産力要素得到較快發展，形成了比較完善的旅遊産業體系。旅遊業之所以取得如此成就，就是因為乘改革開放之勢，得改革開放之利，受改革開放之惠。

其二，入世是快速改善旅遊環境的宏大舉措。與改革開放之初相比，入世主要是有步驟地開放旅行社，無論是開放幅度、還是節奏，都不算是多麼大的。但在國家統一的戰略部署下，在入世就是“狼來了”的輿論氛圍中，各行業應對入世影響則鄭重其事；與此同時，國家大力推進社會主義市場經濟體制建設，諸多不相適應的情形和制度被較快的清除或改革了。這兩重因素疊加在一起，使得改革範圍與力度超過以往，這可以視為入世關聯性的正向效益，是單純的改革所達不到一種效果。例如，向非旅遊機構的經營開放，向非國有主體的市場準入，向全國地域的統一開放，向國際先進做法的借鑒（如旅遊標準化、旅遊預訂系統、旅遊科技手段）等，都比平時來得要快很多，改革成效也更明顯些，它們所消除的若干政策性阻礙，為旅遊業發展創造了更好條件。在此期間，旅遊業三大市場迅猛崛起，國民旅遊（國內和出境）成為國民經濟新的增長點和展示改革開放成就的重要窗口，旅遊業在國民經濟和對外開放總體格局中的地位也更為顯著和重要。

其三，改革開放越向縱深發展越是一場自我革命。旅遊業的對外開放，由於都是頂層設計或批准，不論處於哪一個階段，相對都要容易一些；而對內改革則涉及較多層次，又是利益關係的一種調整，相對於對外開放則更為複雜。在第一階段，由於當時家底很薄、改革對象比較單一、發展任務很重，改革的推動相對容易一些、效果也比較明顯；在第二階段，由於建立社會主義市場經濟體制與加快適應入世開放要求的雙重因素疊加，把一些常規改革很難促動的因素和問題簡單化，旅遊業在不少方面邁出改革大步；在第三階段，雖然社會主義市場經濟體制初步建立，旅遊業提前兌現了入世承諾，但關乎部門利益的一些權力和行政許可，還是以改頭換面的方式存在著，旅遊發展的推動方式還比較僵化，如已表示要轉交出去的一些部門職能；中央三令五申不能搞的評比達標；明確該由市場機制配置的資源；供給側改革的旗號下被推崇的“旅遊大項目”等。近幾年，旅遊行業實施了“1＋3”體制改革、旅遊産業供給側改革、創建各類示範區、全域旅遊等改革創新舉措，但與2018年的國務院機構改革、國家公園體制的試點改革相比，頂層設計顯然是大大蓋過了行業設計。這些年的實踐證明，除了自上而下、齊步走的改革舉措外，關乎部門利益和産業發展的改革難度較大，主要原因是涉及自我利益和慣性思維，改革越是向前推進，阻力就會越大，推動就會越難。

其四，做強旅遊産業有賴於改革開放的持續推進。如何把旅遊業從“做大”到“做強”，是一個嚴肅而現實的行業性命題，也是中國加速建設成為世界強國戰略性目標。無論是2008年國家旅遊局部署“轉型升級”，還是2018年提出的旅遊業“優質發展”，都是關乎做強的同一個命題。之所以老話重提，是因為從做大轉向做強很不容易。大的原因是，雖然市場經濟體制已基本建立，但還遠不夠健全和完善，企業還不是市場主體，市場機制還決定不了資源配置；政府部門對旅遊的領導或指導，不少地方還存在明顯不到位、缺位或越位問題，該做的事情不但沒有做好，還影響了市場機制配置資源；行業主管部門雖然勵精圖治，頗下了氣力推動産業發展，但著眼點和聚焦點並未很好地貼合旅遊市場需求。這便導致了遊客、旅遊企業和管理部門在關注點、思維方式和價值趨向上的“兩張皮”或“多張皮”，各地政府、旅遊部門所關注、鼓勵和推動的，未必就是旅遊市場、旅遊企業、廣大遊客所需要的；一旦行政驅動與市場逐利相疊加，還會加劇資源配置和發展理念的混亂。改革開放的實踐證明，若要解決這些深層次的問題，讓旅遊業朝著做強的方向發展，只有國家把改革開放持續推進下去，讓市場經濟體制不斷完善起來，讓依法行政深入地貫徹下去。

我預感，從現在到做強旅遊産業、成為旅遊強國，可能還需要一二十年的時間，一方面是社會主義市場經濟體制需要不斷完善，另一方面是旅遊及各相關方面需要不懈努力。對於這一天的到來，我們應該充滿信心！

（作者高舜禮係中國社科院旅遊研究中心特約研究員、中國旅遊報社前總編輯、社長；原標題《改革開放的回顧和啟示》）