高舜禮:"十一"是條標誌線 推演景區門票未來走向

中國網6月30日訊 6月29日，國家發改委發佈《關於完善國有景區門票價格形成機制 降低重點國有景區門票價格的指導意見》，要求在今年“十一”黃金周旅遊高峰期到來之前，國內一批5A級重點景區門票價格要降低。此一文件的發佈，被視為貫徹落實今年3月李克強總理在《政府工作報告》中提出的“降低重點國有景區門票價格”，有了明確的實施對象和時間表。從3月上旬到6月下旬，大約有百日時間，貫徹落實工作可謂緊鑼密鼓、雷厲風行。在這段時間裏，業界對此是如何反映，這項工作最終又將怎樣落實？

一、業界對門票降價令的關注

業內人士對《政府工作報告》提出“降低重點國有景區門票價格”，覺得很有必要、很有針對性，但也多少感到有一些突然，有的擔心落實起來有難度。

其一，黨和政府高度重視景區門票問題。人們都知道，《政府工作報告》是惜字如金的，沒有相當的普遍性、焦點性或指向性的問題，是不會寫到其中的。報告明確要求重點國有景區要降低門票價格，空前絕後不好説，起碼這是史無前例的，充分説明瞭國務院對景區門票問題是格外重視的。總的來看，近些年，主管部門三令五申地要求景區不得隨便漲價，但是景區門票變相漲價的問題還是屢見不鮮的，與旅遊發達國家相對比，我國的景區門票價格是高的，有的已到了比較嚴重程度，在一定程度上影響到了旅遊消費，從長遠來看也影響到了旅遊業的健康發展。因此，國務院下決心予以整治，這是非常必要、非常及時的。

其二，對國有景區票價監管提出了新要求。上世紀90年代中期以前，包括旅遊部門在內都是設置價格管理機構的，後來隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，各部門取消了價格管理職能，只有發改部門負有價格監管職能，價格也逐步採取了市場定價。從此以後，景區門票便很快由分、角進入了元、數十元的時代。後來隨著大眾旅遊的崛起，民營景區漲價便成為常態，也帶動了國有景區的價格上漲，各地物價部門（即發改部門）接二連三地出臺了控價措施。較有代表性的是2007年發改委的227號文，即《國家發展改革委關於進一步做好當前遊覽參觀點門票價格管理工作的通知》，確定了景區門票價格管理的一系列原則精神，明確了門票調價的3年期限與幅度，規定了原則上實行一票制，落實門票價格減免政策等。2015年國家發改委、旅遊局又下發開展景區門票價格專項整治的通知（即2005號），重申了貫徹2007年227號文件精神，提出門票價格應充分體現公益性，充分考慮群眾的消費水準，以維持遊覽參觀點日常運轉所需經費為主，不能片面強調經濟利益，更不能以門票收入補貼遊覽參觀點以外的其他支出。這次《政府工作報告》提出的有關要求，明確了景區票價監管的目標，那就是國有重點景區的價格要降低，也是對景區票價監管發出的一個新信號。

其三，這項任務該如何去落實？關於“降低重點國有景區門票價格”的要求，一是“重點國有”指的是哪些景區，哪些是重點？到底是全國劃出一個重點範圍，還是各省市也都有自己的重點。二是“降低”多少，多大的幅度，是指主景區票價，還是把一個景區的所有景點打包來計算？考慮不考慮景區經營的成本；三是由誰來實施，是讓各重點景區自覺去做，還是由景區主管部門或價格主管部門去督促？最後怎麼檢驗這個成果。

二、門票降價令的導向意義

儘管業界人士的理解和領會有所不同，但是對於這項要求寫進《政府工作報告》，還是普遍感到了它的導向意義，包括對未來景區建設發展的影響。主要有以下幾點：

一是抓住了監管景區門票的關鍵。“重點國有景區”不管其確切範圍是什麼，業界認為肯定指的是各類景區的領頭羊、巨無霸，若按景區的等級來劃分，應該主要是在5A級、4A級景區中。這些景區在景區票價體系中，居於定盤星和風向標的地位，是景區定價體系的重要參考與支柱。這些年，故宮、頤和園、天壇、長城等知名景區長期不漲價，對抑制門票價格過快增長是有積極意義的；假如重點景區在不時漲價，可能就會大肆助長這股漲價之風；如果這些重點景區率先降價，將會對全國景區票價有一種導向作用。此外，從對景區的管理許可權看，這些重點景區也都是可以由政府部門監管的，是屬於要求降價就能夠降下來的。

二是針對“門票經濟”踩了一腳剎車。由於旅遊經濟發展勢頭看好，近年旅遊投資保持了30％以上的增幅，其中，相當一部分是開發建設各類景區，投資回收的主要渠道就是將來銷售門票。由於開發和經營水準的制約，“門票經濟”成為愈演愈烈的現象，新開業的景區園區大都定價較高，有的地方還把古城古鎮圈起來售票，景區申遺以後便提高門票價格，景區評上高A級也要門票漲價。因此，要求重點國有景區降低票價，對當前的“門票經濟”無疑是當頭一棒，也相當於是對這種發展方式踩了一腳剎車。

三是預示了未來公共旅遊資源開發利用的方向。今年3月國家機構改革方案公佈後，在新組建的“國家林業和草原局”之上，加挂了一塊“國家公園管理局”牌子，由自然資源部進行管理。這項改革不僅是改變了風景名勝區的主管部門，更重要的是這個主管機構統管了包括風景名勝區在內的原6個部門的職能，把林業、農業、國土、城建、水利、海洋局等各類自然保護地“總而統之”。

這次主管機構的調整，貫徹了中央生態文明戰略，體現了《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）的精神，把各部門分頭設置的自然保護區、風景名勝區、文化自然遺産、森林公園、地質公園等，歸口到一個部門進行管理，目的是“建成以國家利益為主導，以實現國家所有、全民共用、世代傳承為目標”，統一規範高效的中國特色國家公園體制。將在條件成熟時，“逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資産所有權由中央政府直接行使”；其他未進入國家公園的但屬於全民所有自然資源利用的景區，也將相應地改變現有利益分享方式。因此，重點國有景區降低票價，與這一戰略謀劃是有內在關聯的，這也就是它真正的啟示意義所在。

三、景區降價令能夠貫徹的程度

目前，部分重點景區已有降價動作，並初步顯示出一些關聯帶動效用，但是對於這種作用不能有過於樂觀的估計。

一是絕大多數重點景區都會有所降價，但是降價幅度不會太大。

各地重點景區是否降價，關乎對國務院文件的貫徹，從講政治的高度來看，各地不可能不去貫徹。2018年4月9日，陜西省物價局下發《關於發揮價格職能作用助推全域旅遊發展的實施意見》，指出要嚴格規範景區門票定價行為，降低國有重點景區門票價格，要嚴格執行法律法規和中央及我省政策規定的對特殊群體的門票價格優惠政策。另外的一些省市也發過類似的文件。文件要求所涉及的景區，都會採取一定的降價行動。但是由於景區定價問題比較複雜，景區建設和運營成本差別較大，各個景區都有經營考核的目標，有的景區門票還被打包上市了，有的景區為吸引旅行社輸送客源而對其大肆讓利。因此，較大幅度的降價，對各類景區來説，都並非它們內心之所願，很可能會出現各種各樣的應對之策，一是做做表面文章，降它十元八元；二是採取打包降價，把一個大景區分散售票合計起來，在此基礎上打一個折扣，表面看降價幅度不小，實際上帶有強行兜售之嫌，因為景區原本有些“小門票”就很少有遊客購買；三是門票降一點兒價，但索道、通勤車等會變相漲價。

二是一般景區也會跟進降價，目的主要是市場行銷。

目前全國的景區有數萬家，數量多、差距大，對於一些普通景區來説，為了生存下去，降價是其常規的行銷手段。自5月10日起，湖南常德的中國桃花源景區執行了新的景區門票價格，普通全票由原來的180元／人調低至128元／人，下調幅度約30％；遼寧盤錦市宣佈，除8、9、10月份外，盤錦市民憑有效證件即可暢遊紅海灘；6月1日，包括黃鶴樓、利川市騰龍洞、龍船水鄉、通山縣九宮山在內的湖北省首批國有景區門票價格下調，降價最高達30元；6月20日，青島嶗山5A級風景區宣佈將於7月16日起實行“一票制”，旺季價格減少65元。另外，一些主動宣佈降價的景區，它們中相當一些是為了市場行銷，為了在旅遊旺季通過降價贏得客源。

三是主管部門出臺的指導意見，有利於督導重點景區實施降價。

按照以往的工作慣例，《政府工作報告》的貫徹，都會分工給相關部門，由相關部門去研究落實。因此，降低重點國有景區的門票價格，應該也會由相關部門去研究落實。在5月底，國家發改委在網站上發聲，圍繞完善價格形成機制、規範價格秩序、降低重點國有景區門票價格等，開設了“我為建立完善重點國有景區門票價格機制建言獻策”專欄。6月29日發改委發佈了《關於完善國有景區門票價格形成機制降低重點國有景區門票價格的指導意見》，要求國有景區完善門票價格形成機制，將門票定價成本嚴格限定在景區內直接為遊客提供基本遊覽服務所發生的成本支出；同時，要求各地創新價格管理方式，結合實際實行淡旺季門票價格或價格上限管理的方式；要求各地區按相關要求，以5A級國有景區為重點降低門票價格；到2020年，基本健全以景區正常運營成本為基礎，科學規範透明的景區門票價格形成機制。可以預見，該指導意見的出臺，對重點國有景區的門票降低提供了一個指針和尺度。

四是對“門票經濟”思維會有一定衝擊，但總體觸動不會很大。

這次李克強總理明確要求重點國有景區的門票降價，以及此前出臺的推進國家公園建設的工作方案，強調“國家公園堅持全民共用”，“加大政府投入力度，推動國家公園回歸公益屬性”；剛剛發佈的《指導意見》，也明確到2020年基本健全以景區正常運營成本為基礎的定價機制，明確釋放了對景區票價比較清晰的政策信號。但是由於旅遊景區涵蓋的範圍很廣，體制機制很不一樣，無論是國有的、還是民營的，無論是老的、還是新的，無論是傳統的、還是改制的，總體的盈利情況是一般化的。在市場上有一定競爭力的景區，大多是傳統的知名景區，但由於交通不斷便利、景區數量不斷增長等影響，也面臨著客源增長放緩或徘徊不前的狀況；即使5A級的一些景區也未必都是盈利的，前一段時間河南省的一個峽谷景區，就是虧損3億多的5A景區；近些年新開發的民營景區，由於開發建設過程中投資規模過大，大多出於負債經營狀況。因此，期望把景區門票價格降下來，短期內是不大容易現實的。一方面需要較好地貫徹《指導意見》的精神，從重點國有景區做起，逐步推進到其他類型的景區，另一方面也需要經受市場競爭的嚴酷考驗，通過大浪淘沙式地市場過濾，讓景區的投資和經營者認識到，“門票經濟”行將走到盡頭，才能推動景區門票定價逐步進入一個比較合理的軌道，但這需要一個相對漫長的過程。

（高舜禮）