高舜禮:海南旅遊開發主打國際牌 仍須探索新路徑

【點睛】無論是旅遊島開發，還是旅遊消費中心建設，關鍵是堅守“國際”二字的定位，把“對標國際”作為旅遊開發建設的指針，自覺融入旅遊規劃、開發、建設、引進、運營、管理等，就一定能夠圓滿實現預期的戰略目標。

2018年4月，在海南建省30週年之際，黨中央、國務院出臺了《關於支援海南全面深化改革開放的指導意見》（中發〔2018〕12號），海南再次成為國內外聚焦的熱點。對旅遊業界來説，很自然便會聯想到9年前國發〔2009〕44號文件的出臺，並將兩個文件做一番梳理和對比，以更好地理解和把握旅遊業面臨的重大機遇。

一、國際，國際，就得狠抓國際

無論是中發〔2018〕12號，還是國發〔2009〕44號，作為黨中央、國務院對海南改革開放的重大戰略部署，側重點雖有所不同，但指導思想上有一個共同點，那就是要求海南旅遊業堅持“國際”二字，先是提出建設國際旅遊島，再是部署建設國際旅遊消費中心。兩個文件出臺相距9年，均把“國際”二字作為“前綴”或“前置性”定語，應該不是偶然或巧合，而是傳達了一種明確而堅定的要求。

如何理解“國際”二字呢？大致應是指國際視野、國際理念、國際接軌、國際客源、國際市場、國際水準等。這種要求，既立足於海南獨特的資源與區位優勢，也是與其後發現狀分不開的。這一些有關國際內涵的要求，應是一個有機聯繫的整體，而不是單獨抽出其中的某一條，否則“國際”導向就可能被曲解或變味。比如，就曾聽到這樣的論點，説中國已經是世界大國並正在向世界強國邁進，到了成為世界強國之時，各行各業自然也就是強國水準，所謂“小河大河”、“水漲船高”云云；也曾聽到這樣的觀點，説不應把國際水準看得太高，中國其實已在很多方面居於世界前列，如旅遊接待和綜合收入等，難道非得等到各項指標均名列前茅才算是強國嗎？這類觀點貌似有道理，其實是很值得推敲的，大的未必就是強的，大國不等於強國，一時所達不到的幾項可能就是強的關鍵性缺項；人們通常講的或理解的國際水準，的確是一個很有彈性的空間，到底是指中等發達國水準，還是指發達國家水準，還是指最發達國家水準，這個問題不太好回答，因為隨著出國旅遊的人越來越多，很多人覺得中國已經是中等發達國家水準，甚至可以舉出超過這些國家的鮮活例子，但是對國家發展水準的判斷，不能以某個人或專家的觀點為依據，我們若必須回答這個問題，那麼，把旅遊發展的國際水準理解為高於中國現狀的水準，或許是較為恰當的；或許有人會説，海南建省30年來，縱向對比已經取得了翻天覆地的巨變，但是它畢竟人口少、底子薄，怎麼要求它成為有影響的國際旅遊目的地呢？我們先不去評論這種論調，僅就成功的案例來看，遠一些的如阿聯酋的迪拜，近一些的如中國澳門、廣東深圳，這樣的成功先例並不是絕無僅有的。

“國際”的方向、“國際”的要求，必須從戰略決策層面去考慮，一步一個腳印地貫徹落實好。我國旅遊業發展從一開始，就是強調和重視入境旅遊的，把入境旅遊發展作為全國旅遊工作的重中之重。這種情況，一直堅持到2005年。當時，全國都把入境旅遊發展放在首位，認為它代表的是國際旅遊競爭力，國家旅遊部門的本職就是要抓好入境旅遊，把這一條列為了首要的旅遊業發展方針，並在産品建設、交通改善、市場開發、業績考評等方面，明顯地向入境旅遊傾斜。中國古語雲，“取法乎上，得乎其中；取法乎中，僅得其下”。我國旅遊業能有今天的發展格局和發展水準，是與20多年來持續不斷地大力發展入境旅遊密不可分的。值此關鍵檔口，海南旅遊業發展如何處理入境、國內、出境旅遊三大市場的關係，是否應格外地強調發展入境旅遊，應該是到了提上議事日程的時候了。

做這樣的考慮，不外乎幾方面的原因：一是黨和國家既已確定的旅遊發展戰略，應該堅決貫徹執行，明確樹立國際的導向；二是正在推動實施的海南自貿區和自由港建設，屬於最大力度的開放舉措，對入境旅遊發展是一個重大利好；三是海南地域狹小，只有不到3萬平方公里，如把入境遊與國內遊等量齊觀，客觀上沒有足夠的遊客承載空間和迴旋餘地。這就如同我國改革開放之初那樣，由於總體旅遊接待能力有限，既要鼓勵入境旅遊發展，就很難兼顧國內旅遊，直到進入90年代，隨著接待條件和能力的改善，才提出了積極發展國內旅遊的政策。

二、旅遊島，旅遊消費中心，關鍵還是抓産品

44號文件重點部署了建設國際旅遊島，12號文件重點部署了建設自貿區和自由港，以及建設國際旅遊消費中心。這兩大戰略目標都與旅遊産品密不可分，只是不同發展階段的側重有所區別，前者重在抓産品的開發建設，後者重在抓産品的促銷和消費。

國際旅遊消費中心將主要消費什麼？或許有人會説，重點是開展離島免稅品的銷售，由以往限定在某個點擴大到覆蓋全島。這種認識是不夠全面的，若是僅僅局限於此，12號文件恐怕不會專門講上3個段落的內容。那麼，國際旅遊消費中心到底以消費什麼為主呢，顯然應該是旅遊産品，這些産品覆蓋了旅遊的“六大要素”，即行、遊、住、食、購、娛；其消費主體應是入境遊客，如較大比例的是國內遊客，則就不成其為國際旅遊消費中心了。

如何建設國際旅遊消費中心？單去貫徹12號文件所明確的3條是不夠，因為拓展消費發展空間、提升消費服務品質、推進消費國際化，主要講的是優化消費環境和消費政策。除此以外，還離不開消費對象和消費內容，那就是44號文件關於建設國際旅遊島的要求，只有打造出了業態豐富、品牌集聚、環境舒適、特色鮮明的國際旅遊消費勝地，同時深入貫徹12號文件，才能把國際旅遊消費中心建設好。

海南重點應開發那些旅遊産品呢？兩個文件都已經講得很清楚。12號文件説得比較概括和簡明，要求推動旅遊業轉型升級，加快構建以觀光旅遊為基礎、休閒度假為重點、文體旅遊和健康旅遊為特色的旅遊産業體系，推進全域旅遊發展。44號文件則講得比較具體，涵蓋了旅遊産業體系、産業結構，以及産品體系、産品類型。

國際水準的旅遊産品如何開發？依賴其自然生長和發育是靠不住的，尤其是對於那些明顯亟需和短缺的核心産品，必須設法有針對性地加以開發和引進。44號文件曾提過“積極引導和發展與旅遊業相適應的房地産業”，目的應是促進不同層面的休閒度假住宿設施和産業的發展。當時，文件就提出了鼓勵有實力、有信譽的企業發展富有海南特色、高品質的星級賓館、度假村等房地産項目；加強産權式度假酒店的開發、建設、銷售等環節的規範管理；穩步發展滿足避寒、療養等不同需求的度假居住型房地産；鼓勵發展家庭旅館經營和房屋租賃經營等。經過這9年的發展實踐，12號文件沒有再提鼓勵發展與旅遊相關的房地産，而是要求“建立和完善房地産長效機制，防止房價大起大落”。之所以會有描述上的這樣變化，我揣測應該是與這些年海南房地産瘋狂成長，但並未提升海南休閒度假目的地的國際水準密切相關。這一情況説明，完全依賴市場的自我發育配置資源，很可能是靠不住的，一是需要耗費較長的時間，二是未必能夠達到所需的檔次和種類。這種狀況在其他省市也已出現，海南並不是孤立的現象。

三、新機遇，新政策，重在做好貫徹落地

抓緊落實相關的新政策，使之儘快産生良好效益，這種心情是非常可以理解的。但是，不論是國際旅遊島建設，還是國際旅遊消費中心建設，都是點多面廣、規模宏大的系統工程，很難大幹快上、多快好省。44號文件曾對建設國際旅遊島建設提出過階段性預期，一是到2015年國際化水準顯著提升，二是到2020年初步建成世界一流的海島休閒度假旅遊勝地。12號文件則要求繼續 “深入推進國際旅遊島建設”，並結合建設國際旅遊消費中心，提出了有關消費層面的一些要求。這説明，實現建設目標是很難準確預期的，同時也不會是一蹴而就或加快速度就能提前的，需要的是穩紮穩打、行穩致遠。

怎樣才能很好地貫徹好文件呢？關鍵是吃透中央政策精神，把握好戰略目標和方向，防止各種急躁和盲動傾向，一步一個腳印地把文件精神落地；要把44和12號文件統籌起來貫徹，梳理各項政策條文，區分清楚各種不同的要求，避免機械地領會和貫徹單項政策；要根據各項政策的指向，摸清楚現有家底，對於短板、短缺和空白性項目和産品，要做好“畫像”，預先做到心中有數；對於一些亟需項目的引進與預選，一定要下功夫論證和研討，不論投資者的來頭有多大，都要觀其言、察其“貨”，做好必要的把關工作；開發國際水準的旅遊項目、旅遊産品，一要戒急用忍，二要有國際視野，動輒就想到找國有大企業來投資，未必就是最為恰當的選擇，大國企的旅遊開發業績並不都是“過五關斬六將”，乏善可陳的也不在少；大項目不等於大投入，大投入不等於大産出，近些年旅遊投資上的失敗教訓，多半出自所謂的大項目，尤其是一些地産＋旅遊的項目，往往是地産賺了錢、旅遊項目成了半死不活的雞肋。

落實好文件精神，需要將各項政策分門別類：

一是有關擴大對外開放的政策，主要是為引進外企和經營項目，或吸引入境客源、促進旅遊消費等，由主管部門放開“閘口”，開放的利好便會逐步顯現，外資項目、入境客源、先進理念和管理經驗等便會帶來。例如，允許旅遊酒店經許可接收國家批准落地的境外電視頻道；中外合資旅行社從事除台灣地區以外的出境旅遊業務；允許外資在海南試點設立在本省經營的演出經紀機構，允許外資在海南省內經批准的文化旅遊産業集聚區設立演出場所經營單位；支援海南在境外主要旅遊客源地設立旅遊推介分支機構；及時總結59國外國人入境旅遊免簽政策實施效果，加大出入境安全措施建設，為進一步擴大免簽創造條件；實施更加開放便利的離島免稅購物政策，實現離島旅客全覆蓋，提高免稅購物限額。

二是有關加強旅遊産品建設， 12號和44號文件都提了若干要求，應統籌起來加以貫徹。旅遊産品開發應該瞄準國際遊客需求，按照國際一流水準去規劃設計，確保開發建成以後達到國際要求。涉及旅遊産品建設的政策，大致可分為三種：一是與對外開放明顯相關的，如支援三亞等郵輪港口開展公海遊航線試點、放寬遊艇旅遊管制、穩步開放海島遊，全面落實完善博鰲樂城國際醫療旅遊先行區政策等；二是屬於方向性和導向性要求的，如加快三亞向郵輪母港方向發展，有序推進西沙旅遊資源開發，加快設立熱帶雨林等國家公園，鼓勵發展沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目；三是屬於支援性、扶持性舉措的，如支援海南開通跨國郵輪旅遊航線，支援海南引入一批國際一流賽事，支援在海南建設國家體育訓練南方基地和省級體育中心，支援打造國家體育旅遊示範區，支援海南舉辦國際商品博覽會和國際電影節。上述各類的政策要求，在貫徹實施上是有所不同的。涉及擴大開放政策的，需要先有開放的放行許可，才能加以推進；涉及政策支援的，需要向主管部門“跑部”落實；有關方向性和導向性的，需要落實到具體企事業單位或具體項目上。此外，44號文件對景區開發提了若干具體要求，例如，進一步完善亞龍灣國家旅遊度假區、萬寧興隆溫泉度假區、瓊海博鰲亞洲論壇永久會址等主要景區景點的旅遊服務功能；高水準開發建設海棠灣、清水灣、棋子灣、尖峰嶺、霸王嶺、五指山等一批精品景區；高標準規劃建設海洋、熱帶雨林等旅遊主題公園，應與貫徹12號文件一樣，繼續抓緊予以高水準地落實。

三是有關推進體制機制創新，雖不是改革開放的新要求，而是多年以來的全國性統一部署，在此又被專門提出來，應是作為海南全面深化改革開放的一種保障性要求。例如，要求深化國有企業改革，推進集團層面混合所有制改革；完善各類國有資産管理體制，探索政府直接授權國有資本投資、運營公司進行重組；完善産權保護制度，加強政務誠信和營商環境建設；激發和保護企業家精神，支援民營企業發展；鼓勵旅遊企業優化重組，支援符合條件的企業上市融資，形成一批具有國際競爭力的旅遊集團；推進經濟型酒店連鎖經營，鼓勵發展各類生態、文化主題酒店和特色化、中小型家庭旅館，積極引進國內外高端酒店集團和著名酒店管理品牌；高標準佈局建設具有國際影響力的大型消費商圈，支援完善跨境消費服務功能；加強旅遊公共服務設施的統籌規劃和建設，健全旅遊服務的標準體系、監管體系、誠信體系、投訴體系等。雖然算不上改革新政，但關乎國際旅遊消費中心的順利建設，因此，也應由主管部門分工牽頭加以推進，以儘快補上欠缺的“課程”和短板。

四是有關旅遊發展的若干支撐因素，最具代表性的是交通條件，需要加快工作步伐，確保能夠如期或提前完工。例如，12號文件要求，推進海口機場改擴建工程，開展三亞新機場、儋州機場、東方／五指山機場前期工作，加密海南直達全球主要客源地的國際航線；44號文件強調，加強對省外相關高速公路、島內高速公路和鐵路、碼頭，以及博鰲機場的調研或建設。此外，如文昌航太中心、企業總部基地、海上絲綢之路合作等，也都與海南旅遊國際水準的提升密切相關。

此外，帶有一定敏感性、但對刺激客源市場富有潛力的改革舉措，可能在具體落地上有一些禁忌或困難。例如，44號文件就提出，規範發展高爾夫旅遊，開展高爾夫球職業巡迴賽；探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。據了解，前者沒有多大進展，後者沒有啟動試驗。在新近頒布的12號文件中，就沒有再提及高爾夫旅遊，但再次重申了探索競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票的開放政策。從國外的一些實踐看，這兩項改革舉措對於吸引入境客源應是有魅力的，值得去大膽嘗試和探索。

總之，無論是旅遊島開發，還是旅遊消費中心建設，關鍵是堅守“國際”二字的定位，把“對標國際”作為旅遊開發建設的指針，自覺融入旅遊規劃、開發、建設、引進、運營、管理等，就一定能夠圓滿實現預期的戰略目標。

（原標題：《國際，海南旅遊閃耀的LOGO》；作者高舜禮係中國社科院旅研中心特約研究員，中國旅遊報社前總編輯、社長）