農村閒置宅基地多元協同盤活的可行性及建議

1．農村閒置宅基地多元協同盤活的可行性

1．1國家政策的支援

早在2004年，國家就已經開始探索宅基地制度的改革。2018年，中央一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》中在我國鄉村振興的總框架中將農村宅基地“三權分置”的改革構想進行了原則部署。2020年10月29日十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步指出，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自願有償轉讓”。2022年，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》則從土地要素配置效率提升的角度，賦予試點地區更大自主權，明確“在依法自願有償前提下，允許將存量集體建設用地依據規劃改變用途入市交易”。這一系列的政策出臺，都為多元主體參與閒置宅基地的盤活利用提供了有力的政策支援。

1．2鄉村振興戰略的內在要求

根據《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》的精神，鄉村振興戰略要“堅持農業農村優先發展，按照産業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，要“讓農業成為有奔頭的産業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”。而有效推進農村閒置宅基地的盤活利用，與鄉村振興戰略的內在邏輯高度契合，是實現鄉村振興戰略目標的重要抓手。不論是農業産業的發展，還是鄉村旅遊産業的發展，都需較為廣闊的土地空間予以支撐，而大量閒置宅基地將可以為鄉村旅遊、農産品加工、農村電商等新産業新業態提供低成本土地資源。通過盤活利用也可有效地整治因宅基地長期閒置而出現的房屋倒塌、雜物垃圾堆積等現象，提升人居環境品質。同樣，通過閒置宅基地的盤活利用，可將部分富有歷史文化價值和承載鄉土記憶的老舊宅基地建設成為“鄉村民俗博物館、非遺文化體驗館、農耕文化展示館”等，增強村民對農村優秀傳統文化的認同感等。此外，通過盤活利用閒置宅基地也能夠顯著增加農戶的“資産性收入”，幫助農戶將“沉睡資産”有效“喚醒”轉化為穩定收益。

1．3多元主體的發展需求

其一是農戶的發展需要，城鎮化進程加快，大量進城農戶對於閒置宅基地的土地利用需要發生改變，遠超過去對於保障住房的生存需求。在對影響退出意願的調查研究中，在問及若有關外部因素發生改變時，是否會改變其退出的意願時，絕大多數會因為外在條件資源的改變表示“會”改變。如若能建立一套公平完善的宅基地退出補償機制，讓農戶的農村閒置宅基地發揮其資産屬性，退出宅基地可獲得相應的經濟或物質補償，對於農戶來説是十分有利的。其二是村集體經濟的發展需要，通過三權分置理論，將農戶的宅基地進行三權分置，落實村集體宅基地所有權，保障宅基地農戶的資格權，讓農戶讓渡土地使用權。將閒置宅基地轉變為發展村集體經濟産業建設用地，又或是對鄉村進行統一規劃進行鄉村振興基礎設施建設，盤活存量用地的同時也使農村煥發秀美鄉村新風采。其三其他社會主體的發展需要，有效盤活宅基地利用效率，將宅基地使用權回收給村集體又或是向其他社會主體流轉，釋放宅基地土地資源。將閒置農村宅基地土地或其建築物改造民宿、休閒農莊等，結合農村當地特色農産品採摘、民俗文化表演等文旅服務，為農戶提供家門口的就業，增加農戶和村集體的經濟收入，同時也是帶動了鄉村旅遊服務産業振興，為鄉村振興戰略注入強有力的力量。

2．農村閒置宅基地多元協同盤活的建議

2．1地方政府搭建平臺，做好“規劃者”與“保障者”

地方政府要站在鄉村振興戰略的高度，統籌所轄區域內農村閒置宅基地的盤活利用全局，充分需發揮頂層設計與資源統籌的作用，為多元協同盤活利用閒置宅基地搭建高效的平臺。首先，地方政府要做好閒置宅基地盤活利用的科學“規劃者”，要結合國土空間規劃與村莊實際，幫助村集體明確閒置宅基地的盤活利用方向，並據此進行合理規劃，切不可採用“一刀切”的方式。其次，地方政府要做好閒置宅基地盤活利用的政策“保障者”，要結合當地實際制定閒置宅基地盤活利用的扶持政策，使村集體盤活利用閒置宅基地“有制可依”，激發農戶參與盤活利用的積極性和主動性。同時，地方政府還應不斷完善相應的服務體系，可探索建立“農村閒置宅基地盤活利用服務中心”，提供資訊發佈、産權核驗、合同備案等“一站式”服務，降低農戶與社會資本的對接成本。此外，政府還可搭建法律諮詢平臺，為農戶參與閒置宅基地盤活利用過程中的産生的一些權益糾紛提供專業指導，切實保障農戶合法的權益。

2．2村集體主導實施，做好“組織者”與“協調者”

由於農村宅基地的所有權屬於村集體，因此，村集體理所應當成為閒置宅基地盤活利用的主導實施者。同時，村集體也是連接政府、農戶與社會資本的橋梁，這也決定了其必需要在盤活過程中發揮著主導作用。一方面，村集體在閒置宅基地盤活利用過程中要扮演好“組織者”的角色，對於本村所有的閒置宅基地及其附屬建築物要開展精準的摸排並建立好臺賬，以確保盤活工作底數清、情況明。然後，要充分結合村莊實際與農戶意願，制定出盤活利用的具體實施方案，並組織農戶貫徹落實，推進閒置宅基地的盤活利用。另一方面，村集體也要扮演好“協調者”的角色，在制定具體盤活利用方案前要召開村民代表大會共同商議盤活的模式、利益分配的方案等核心問題，協調農戶間的分歧以達成意見統一。同時，還要協調農戶辦理好閒置宅基地的使用權流轉或退出手續。對於引入社會資本參與盤活利用的項目，村集體還要協助社會資本完成項目的審批、建設與改造等工作，並及時協調處理項目實施過程中的所生的一些矛盾糾紛等。

2．3農戶積極參與，做好“所有者”與“受益者”

農戶作為閒置宅基地資格權的主體，其是否願意積極主動參與盤活利用是決定著此項工作能否成功的基礎與關鍵所在。因此，農戶首先要做好一個“所有者”，要主動學習了解宅基地“三權分置”的理論，提升自我對閒置宅基地盤活利用有關政策的認知水準，轉變宅基地“祖業觀”的思想束縛，並充分了解參與盤活利用的好處，從而強化參與的意願。其次，農戶也要做好“受益者”，在選擇參與盤活利用的方式時，農戶應根據自身需求去選擇合適的方式，如已經在城市定居的農戶可選擇一次性有償退出方式；而在外出務工但未在城市安居的農戶則可選擇出租或入股的方式，在保留宅基地使用權的同時又能獲取租金收益；而對於有創業意願的農戶，則可利用閒置宅基地發展家庭農場、農家樂等項目，實現自主增收等。

2．4社會資本協同，做好“投資者”與“賦能者”

在農村閒置宅基地盤活利用的過程中，社會資本的協同參與是不可或缺的。它既能夠有效的補充閒置宅基地盤活利用項目資金的不足，又能夠以其精準的資訊把握能力、熟練的市場運營能力和強大的資源整合能力，將閒置宅基地盤活利用與鄉村産業發展深度融合，實現“互利共贏”。首先，社會資本要做好“投資者”，可依託自身在産業鏈整合、技術創新、品牌打造等方面的優勢，精準對接鄉村需求，在投資前開展充分調研，結合鄉村的資源稟賦、産業基礎、文化特色制定開發方案，避免盲目跟風。其次，社會資本要做好“賦能者”，可通過創新利益聯結機制，建立“企業＋村集體＋農戶”的三方合作模式，為閒置宅基地盤活利用項目收益“賦能”。同時，項目可優先吸納當地農戶就業，開展技能培訓，為提升農戶就業技能“賦能”。此外，在項目改造過程中，要充分尊重鄉村原有風貌，保留傳統建築特色與鄉土文化元素，避免過度商業化破壞鄉村肌理，為農村生態與文化保護“賦能”。

（本文係2025年國家大學生創新創業訓練計劃項目《“沉睡”宅基地的“喚醒”之旅：農村閒置宅基盤活利用的多維路徑探索》階段性成果，項目編號：202511319013）

作者資訊：

曾子宸，江西水利電力大學，2024級國際經濟與貿易專業，本科生

劉義傑，江西水利電力大學，經濟貿易學院，副教授（通訊作者）

喻鵬，江西水利電力大學，2024級國際經濟與貿易專業，本科生

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