“十五五”期間普惠金融高品質發展六大著力點

在中央金融工作會議擘畫的金融強國藍圖中，“普惠金融”作為“五篇大文章”之一，承載著服務實體經濟、促進共同富裕的時代使命。“十四五”期間，普惠金融服務區域覆蓋率、服務對象觸達率、服務手段提升率都躍上一個新臺階，我國普惠信貸持續實現“量增、面擴、價降”，這一系列發展標誌著普惠金融事業已成功跨越了追求“普”及“惠”的規模擴張期，正站在從“有沒有”轉向“好不好”的歷史節點，其核心命題已演進為如何構建一個健康可持續性與生態協同的高品質發展新範式。

面對即將到來的“十五五”時期，如何科學而有效推進普惠金融需要我們認真總結。根據二十屆四中全會確立的“十五五”期間總體發展思路，結合國務院提請十四屆全國人大常委會第十八次會議審議通過的《關於金融工作情況的報告》，普惠金融在“十五五”期間將更加突出金融服務實體經濟，以“科技賦能、綠色轉型、精準服務、風險可控”為核心路徑，通過政策引導與市場機制協同，聚焦科技創新、提振消費、小微企業、百姓生活、鄉村振興等重點領域，構建覆蓋更廣、效率更高、成本更低的金融服務體系，有望成為培育新質生産力、建設金融強國的重要支撐。

面向“十五五”普惠金融在鞏固“增量擴面”成果的基礎上，全面向“提質增效”升級轉型，高標準服務於“十五五”發展目標和金融強國建設。概括來講，“十五五”期間普惠金融高品質發展有六大“著力點”，這六個“著力點”勾勒出普惠金融高品質發展的戰略新藍圖。

著力點一，堅持人民至上和民生安全為主線的發展方向

“十五五”規劃要求在社會民生領域，堅持“盡力而為、量力而行”的務實原則和可持續發展理念，明確資源將優先向“普惠性、基礎性、兜底性”的民生建設傾斜，集中力量保障社會最基本、覆蓋面最廣的需求，紮實推進共同富裕，始終把人民對美好生活的嚮往作為未來工作重點，踐行普惠金融人民性，築牢民生幸福保障網。

顯然，這就要求“十五五”期間的普惠金融工作必須深入貫徹“人民至上”理念，更多更公平惠及人民群眾，不僅要盯牢金融領域的産品提高，還要聚焦非金融領域的服務模組，通過優化金融機構社區網點佈局，促進普惠金融與社區服務融合發展，提升社區級、普惠型金融服務專業性、綜合性“暖實力”，在産品設計、服務方式、服務週期、投資回報、維權糾偏等方面滿足人民群眾多樣化金融需求，真正實現從“金融機構供給導向”向“人民需求導向”的轉型，守住服務大眾初心，讓普惠成果真正惠及最大多數人民群眾。比如，大中小銀行、互金平臺加強對養老服務、醫療衛生、社區公共圖書、大眾餐飲、日常生活消費等的金融支援，打造智慧社區生活服務示範場景，推進社區級影劇院、智慧醫院、數字老年大學、體育場館、購物中心、遊藝場館、圖書館、博物館等社區公共設施建設，最大限度讓低收入人群、老年人、殘障人士、靈活就業者都能享受到普惠金融帶來的紅利，有效滿足教體文衛等民生領域金融需求，增強人民群眾的獲得感和幸福感。再比如，“十五五”期間，伴隨城鎮化進城不斷深入，金融機構、互金平臺需要探索住房租賃金融服務新模式，建立“平臺＋金融＋機構＋租賃産品”四位一體服務模式，在減免房租、長租公寓、廉價房或特惠公租房方面給予必要信貸優惠，解決新市民、下崗人員、靈活就業者和創業大學生在新城鎮環境中“住有所居”問題，緩解後顧之憂，踐行普惠金融“初心為民”使命。

著力點二，重點服務中小微企業，提升普惠型信貸服務質效

二十屆四中全會將“優化重大生産力佈局”與“強化實體經濟金融支援”作為核心任務，對金融行業提出了“精準配置信貸資源”要求。顯然，這對於普惠金融也同樣適用。未來5年，普惠金融工作重點突出對實體經濟的金融支援，拓展小微、民營和“三農”金融覆蓋面，提高金融服務實體經濟適配性，強化財政、貨幣、産業等政策協同聯動，將普惠型信貸資源精準配置給最有發展、最具潛力的新能源、新材料、航空航太、低空經濟等戰略性新興産業集群，積極推進重點産業提質升級。

首先，加強對戰略性新興産業中小微企業信貸支援力度，強化財政、貨幣、産業等政策協同聯動，加大對生物製造、量子科技、氫能和核聚變能、腦機介面、具身智慧、第六代行動通訊等的首貸、續貸、信用貸、中長期貸款投放，逐步調整貸款利率水準，形成差異化、精細化利率定價模型，滿足高科技中小微企業在支付結算、信貸投放、財富管理等方面需求，讓普惠金融活水精準滴灌千企萬戶。

其次，拓寬創新型中小微企業融資渠道，從抵押擔保條件、個人增信方式、風險分擔機制上大膽創新，嘗試信用融資方式進一步緩解創新型中小微企業融資難問題。例如，瞄準綠色低碳、生態環保、縣域經濟與鄉村振興相關聯的中小企業，提供智慧財産權質押融資服務，發展供應鏈票據、應收賬款、存貨、倉單和訂單融資業務，讓更多創新型中小企業及時獲得更高額度、更低利率的信用支援，解決信用貸款使用不多、覆蓋不廣問題，開闢創新型中小企業品質融資新局面。

再次，持續降低貸款利率，讓更多中小微企業、個體工商戶和農村經濟組織分享到普惠金融發展紅利。從“十四五”期間看，我國新發放的普惠型小微企業貸款利率已經逐年下降，從2019年6．82％降低到2025年中期3．48％，收到很好效果。未來“十五五”時期，我們不僅要“普”及四方，更要“惠”到實處，把握好國家減費讓利的政策紅利，力爭在2030年把新發放普惠型小微信貸利率降至3％上下，讓大多數中小微企業、個體工商戶和農村經濟組織都享受到低成本資金支援，感受到普惠金融的溫暖和實惠。

著力點三，加強鄉村振興力度，強化“三農”領域信貸供給

二十屆四中全會明確提出，未來要把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。公報首次將“加快建設農業強國”與“紮實推進鄉村全面振興”並列提出，標誌著鄉村振興從階段性任務向系統性工程升級。這一新的戰略定位凸顯中央通過鄉村振興推動城鄉均衡發展和鞏固脫貧攻堅成果的決心。

首先，整合中央、省級、市縣財政安排的農業補貼、産業扶持、環境整治以及美麗鄉村建設項目資金，引導信貸資源持續向“三農”傾斜，加大開發以農村基礎設施建設貸款、農業政策性保險、政府性融資擔保為主體的所有普惠型金融産品，推動符合涉農中小微企業經營特點的綠色農業、休閒農業、旅遊農業，促進支農涉農信貸資源雙向流動、平等交換，形成以涉農小額信用貸款、農村基礎設施建設貸款、農業政策性保險、扶貧再貸款、政府性融資擔保為主體的涉農普惠型系列産品，合理配置鄉村地區金融資源，滿足鄉村振興多元融資需求，分類有序、片區化推進鄉村振興，提高農村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。

其次，探索地方金融抵押擔保新業態，加快建設新型農業經營主體信用體系，擴大農戶信用檔案覆蓋面和應用場景。比如，依託全國中小企業融資綜合信用服務平臺，整合稅務、市場監管、海關等多部門數據，形成“信用畫像”，拓寬涉農主體融資抵押物、質押物範圍，推動完善農村産權流轉、抵押、登記機制建設，探索出一條成本可負擔、風險可控制的農村信用貸款模式。

最後，統籌建立常態化防止返貧致貧機制，把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施。

在未來5年中，中央和省分級、分層、分類幫扶欠發達地區，聚焦縣域經濟，堅持精準幫扶，強化重點區域幫扶，完善兜底式保障，對有勞動能力的強化産業幫扶和就業幫扶，對沒有勞動能力的通過社區救助等措施兜住基本生活，建立健全常態化防止返貧致貧監測體系，確保不發生規模性返貧致貧，開啟過渡期扶貧轉向常態化幫扶的新階段。

在未來5年中，金融機構、互金平臺、小貸公司等共同構建多層次、多渠道防貧返貧機制，借助網際網路、大數據和人工智慧等手段開發特殊授信模型，對脫貧人口小額信貸支援對象、信貸工具、放貸規則、信貸利率進行重構，開展供應鏈金融、批量授信、快速審批等小額信貸的新模式，引導信貸流向落後農村和偏遠城鎮，向特困人員、低保對象、脫貧不穩定戶、因病因災因事故返貧人口設計免擔保、免抵押的信貸産品，提供安全、低息、長期的資金幫助，強化開髮式幫扶，增強內生動力，確保扶貧小額信貸做到“有規模、有效果、有品質”，不斷迸發乘數效應，實現“貸得到，用得好，還得上”的幫扶目標。

著力點四，數字賦能助力普惠金融實現跨越式發展

在“十五五”期間，通過推動大數據、雲計算、人工智慧等前沿技術在普惠金融領域的應用，強調産業、技術、業態之間深度融合創新，催生普惠金融領域新産業、新模式、新動能，把數字賦能鍛造成“十五五”普惠金融跨越式發展的關鍵環節。

在整合內外部數據聯通互用方面，通過機器學習演算法，金融機構能夠快速處理海量數據，為大眾客戶“精準畫像”，全面評估客戶的信用狀況和還款能力，更準確預測客戶違約風險，解決服務“長尾客戶”時資訊少、風險大、成本高問題，尤其通過構建數字迭代的自組織系統，打通社保、醫保、政務數據和社交資訊數據，聯通生産、物流、銷售環節數據，連結支付、社交、稅費動態數據，構建動態信用評分模型，提供無抵押小額信貸，推進普惠金融服務朝著全民化方向發展。

在利用數字技術匹配信貸供給方面，通過打通“由上而下”與“由下而上”雙向反饋渠道，提升數據要素價值創造能力，大幅提升普惠金融産品和服務的數字化、智慧化和便捷化水準。比如，銀行保險機構基於數字技術建立線上民意調查、網上聽證會等資訊反饋渠道，讓“長尾客戶”更便捷表達意見與建議，讓金融産品和服務更加貼近老百姓需求。同時，在數據生産、採集、應用環節進行有效管理，推進“資訊數字化＋業務數字化＋組織業務化”金融服務，逐步實現信貸流程的智慧化，提高信貸審批效率，引導普惠型信貸服務朝著大眾化、數字化方向發展。

在加快人工智慧等數智技術創新方面，強化算力、演算法、數據等高效供給，全面實施“人工智慧＋”行動，以人工智慧引領科研範式變革，加強人工智慧同“專精特新”産業發展、社區文化建設、百姓民生保障相結合，推進數字普惠金融向縱深發展。

著力點五，構建健康可持續多層次普惠金融生態體系

今年6月，國家金融監管總局、中國人民銀行聯合發佈《銀行業保險業普惠金融高品質發展實施方案》明確提出：健全多層次、廣覆蓋、差異化、可持續的普惠金融機構體系，進一步清晰了行業機構普惠金融高品質發展的路線圖。這也標誌著未來的普惠金融市場將是一個高度分層的有機生態系統，普惠金融市場競爭將從同質內卷到錯位共生，各金融主體發揮各自的比較優勢，培育差異化競爭力，逐步形成大型金融機構強化責任擔當，不斷提升普惠金融服務的廣度、深度和溫度，中型金融機構聚焦于優勢細分賽道，發力模式創新，打造出專業化、特色化産品和服務體系，地方中小機構堅持服務區域、服務當地、服務村鎮社區的定位，深耕不同場景的小微企業。另外多層次的普惠金融體系建設，不僅需要發展普惠信貸，普惠保險，發展適應小微企業融資的資本市場亦是應有之義。深入推進北交所、新三板普惠金融試點，不斷完善多層次資本市場對“專精特新”中小企業的服務體系，與科創板、創業板形成錯位互補，構建覆蓋科技型企業全生命週期的融資生態，提高資本市場服務普惠金融質效。

發展普惠金融是一項世界性難題。回顧“十四五”我國普惠金融的跨越式發展，是有為政府和有效市場的有機結合。長遠來看，普惠金融的長期健康發展最終要依靠市場自身形成良性迴圈。“十五五”普惠金融實現高品質發展，政策的關鍵作用需要從初期的直接補貼激勵，逐步轉向建設有效率的市場基礎設施，這包括：打破“數據孤島”，破除資訊壁壘，建立統一、合規、安全的數據要素流通機制；完善政府性融資擔保體系，為金融機構分擔前沿科技領域的融資風險；確立穩定的長期政策預期，引導資本進行耐心投資等。一個健康可持續的普惠金融生態應是政策搭臺、市場唱戲、多方參與的共贏格局，如此普惠金融才能為經濟社會高品質發展注入持久強勁動能。

著力點六，堅持築牢防範普惠金融風險的安全防線

“十五五”期間，金融監管部門要履行好防風險首位主責，不斷健全防範化解重點領域風險的體制機制，健全導向鮮明、精準有效的分級分類監管框架，重點加強普惠金融領域跨週期、跨行業、跨市場風險監測預警與防控，針對性地運用大數據、人工智慧（AI）等先進技術對普惠金融業務實施全景式、全流程、實時化監控，構建起“事前預警—事中控制—事後處置”的全鏈條風險防控體系，築牢普惠金融安全防線。

“十五五”期間，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管“五大監管”，強化系統性金融風險的監測、評估和預警，堅持同責共擔、同題共答、同向發力，深化央地協同和部門聯動，切實增強監管合力，完善分級分類處置程式，明確不同風險等級機構的處置標準和流程，豐富風險處置手段，構建風險防範化解體系，特別是村鎮銀行、農信社改革清理化險工作，運用多種市場化手段，形成兼併重組、增資擴股、引進戰投、市場退出等多元化處置格局，推動村鎮銀行和農信社從“規模擴張”向“品質優先”轉型，最終形成“資本充足、治理完善、內控嚴密、服務高效”的農村普惠金融風險防範體系，為鄉村振興和縣域經濟高品質發展提供堅實支撐。（文：顧雷、張永會／顧雷係北京大學普惠金融與法律監管研究基地副主任、中國地方金融研究會首席經濟學家，張永會係首都金融服務商會副秘書長）

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