獨具特色的鳳凰古城一直為遊人青睞。中國青年報·中青線上記者洪克非/攝
鳳凰古城夜景。中國青年報·中青線上記者洪克非/攝
6月3日晚，沱江兩岸吊腳樓邊雖然遊人如織，但“臨江沐月”客棧老闆秦銘徽卻伸出3個手指，輕聲嘆息：“生意不好，5月營業額比去年同期少了3成。”
這個在某線上旅遊網站鳳凰區排名第一的客棧，與百米之外的鳳凰景區開發資本方鳳凰古城文化旅遊投資股份有限公司（以下簡稱“古城公司”）一樣，在旺季的客流中感受到了陣陣寒意。這都源於3年來的“圍城”之變。
千夫所指的“圍城”事出何因
按照湖南省鳳凰縣人民政府2013年3月的公告，包括鳳凰古城、南華山、鄉村遊三大塊景區在內的古城9景和南華山門票被綁定實行一票制銷售，售價148元。2013年4月10日，“鳳凰古城景區管理服務公司”宣佈成立，由其對古城三大塊景區實施“整合經營”並售賣門票，鳳凰縣政府以土地入股佔股49%，其代表者是鳳凰國有獨資的銘城公司，古城公司佔股51%。
這讓沈從文筆下原本不染塵世紛爭的湘西小城瞬間陷入輿論的漩渦之中。
“半年間有200多篇報道，都是批評的。”當地一位政府官員説，其實政府此舉的初衷是緩解旅遊管理的壓力。2012年之前，鳳凰旅遊的飛速發展與古城接待能力不足的矛盾導致亂象頻出。古城內只有兩萬個床位，一到週末，因為住不下，個體經營戶坐地起價。週五晚上更是價格翻番。
古城的旅遊熱讓附近鄉村也眼紅。“是個民居就稱‘宮’。”古城公司一位負責人説，古城附近20多個苗寨，生意參差不齊，拉客手段花樣百齣，讓遊人不堪其擾。
最糟糕的2011年，鳳凰旅遊的投訴量佔到了湖南全省的67%，逼迫鳳凰當地政府不得不出手整治，並制定了一個較為長遠的目標和方案，當地設想“擴容”建設一個新城，並開設一個大型遊客接待中心，所有遊客自此處乘巡回巴士進入古城景區遊覽。
“圍城”收費有多方的利益考慮。在湖南省物價局出具的湘價函〔2012〕32號《湖南省物價局關於規範鳳凰古城門票價格的批復》中明確，148元每人次的套票中，景區管理公司要先拿2%的銷售提成，其中縣政府的銘城公司得到1%，即1.48元；除3%的營業稅、城建稅、教育附加稅、地方教育附加以外，鳳凰縣政府還要收走33元“兩費一金”(資源有償使用費15元、旅遊宣傳促銷費7元、價格調節基金11元)，這筆錢中70%歸縣財政，剩餘30%則為湘西土家族苗族自治州財政所有。剩下的錢由3家按比例分配：古城公司65%，南華山景區和鄉村遊（苗寨）各17.5%。
握有鳳凰縣八大景點50年經營權的古城公司被懷疑是其中受益最多者，多家媒體也猜測其是“圍城”的幕後推動者。古城公司的前述負責人則表示是地方政府提議“圍城”、南華山景區併入148元門票中，並將20多個苗寨整體打包交給古城公司保底經營。無論行情如何，苗寨（當地稱為“鄉村遊”）、南華山景區每年各自1380萬元的保底收入必須由古城公司支付。
誰是大贏家
遊客們不大關注的南華山景區似乎是在背後“笑著數錢的人”。
資料顯示，2004年，廣東商人吳啟雄旗下的深圳啟雄集團與鳳凰縣人民政府簽訂合作協議，以1.5億元的投資正式獲得鳳凰縣南華山國家森林公園景區的開發、使用和經營權。開發近7年後，南華山國家森林公園神鳳文化園落成。南華山景區在門票中的份額與鄉村遊相同，均為扣除費用後的17.5%，大約有18元。
據了解，“圍城”3年來，當地門票收入為：2013年1.7億多元，2014年達1.8億元，2015年的遊客暴增，創下了歷史最高的2.9億元。也就是説，3年間門票總收入達到了6.4億元，折合門票大概430多萬張。如果按照每張18元粗略估算，3年中南華山景區的收入為7000萬元以上。作為一個年接待五六萬人次的景區，即便按照“圍城”前每張門票148元的收入計算，其所獲無疑不少。
古城公司內部人士認為，將南華山景區包括在門票內，是因為它自運作到“圍城”前一直虧錢。這位內部人士猜測，當地政府要進行利益平衡。
鳳凰地方政府的收入也是同樣可觀。
除了3項稅收，政府“兩費一金”的數額也已超過1.3億元。還有當時不景氣的鄉村遊，3年保底的收入超過4000萬元。門票之外，還有其他旅遊收入。
據鳳凰縣政府提供的數據顯示：2012年，全縣接待遊客690.49萬人次，全縣有私營旅行社15家，賓館400余家，經營旅遊産品商店500余家，餐飲、娛樂、交通運輸等直接從業人員超過3萬人，旅遊總收入為53.01億元，旅遊業佔全縣GDP的67.5%。2015年全縣接待遊客高達1203萬人次，總收入也近翻番——從53億元飆升到103億元。
3年間，鳳凰縣財政收入從2012年的5.07億元猛增到8個多億。“其中，旅遊貢獻了70%。”當地一位官員稱。
6月3日上午，記者聯繫實際主管政府旅遊的負責人、鳳凰古城風景名勝區管理處主任姚文凱，要求採訪，但被婉拒。採訪中，鳳凰縣旅遊文化廣電局副局長楊再華沒有對政府的收入作出具體回應，只是提出了政府在景區的提質和旅遊推介上花費了鉅資。他説，為了開拓市場，政府每年都在旅行社上搞推介，甚至去南韓宣傳，今年則把目標放到了台灣。3年中，沱江的上下游景區都在拓展，目前下游風光帶即將完工。這些讓政府支出上億元。
按照門票銷售量計算，3年中分給古城公司的門票收入應該超過3億元。對此，古城公司有關負責人不置可否，只是表示，2012年共86萬人購買了鳳凰古城9景點148元的門票。當時，該公司的門票收入也是1億多元。
迷霧般的數據
2013年鳳凰景點開始“圍城”收取“套票”，引來諸多媒體關注報道。
財經作家蘇小和在專欄《鳳凰古城還會有大麻煩》中稱此舉為“將城市這個古老的公共自由秩序，通過行政手段變成必須用貨幣來計算的市場秩序”。一些專家也斷言，此舉結局必然是悲慘的，“負效應會逐漸顯現，直接影響是導致遊客，特別是散客數量大幅減少”。
據《羊城晚報》報道，鳳凰縣提供的統計數據顯示，2013年4月10日到13日，遊客人數為去年同期38%。3年內，散客門票只賣了200張，往年每週末散客約在8000人。
而鳳凰當地政府公佈的情況則恰恰相反——2012年鳳凰縣年實際接待遊客數量為230萬人次左右，其中130萬人次是團隊遊，100萬人次是散客。2013年，鳳凰全縣共接待遊客842萬人次，2014年為956萬人次，2015年達到1200.02萬人次，實現旅遊收入103.23億元。
而從門票收入來看，從2012年1.27億元到2015年2.9億元，鳳凰旅遊3年中沒有遭遇“寒冬”，而是逐步升溫。
今年春節黃金周，鳳凰古城人流量達到了42萬人次的高峰，每天進出的車輛5萬台。
如果遊客人數和門票收入真的上升了的話，為何媒體的報道中景區的商家卻是經營慘澹呢？
前述政府人士告知，媒體的報道多數集中在“圍城”售票初期，並沒有持續的調研，有以偏概全的嫌疑。當地門票和其他旅遊收入關係到財政，自然要可靠得多。他提醒記者關注另外一個問題：旅遊經營者的不斷增長會讓市場的“大餅攤薄”：“舉個例子，2012年時只有兩萬個床位，現在有4萬個了。你當老闆，感受會怎樣？”
但是，今年4月，鳳凰縣卻宣佈暫停“圍城”售票。
當地政府也開始向媒體宣傳“鳳凰古城走出門票‘圍城’”的成績。多家媒體報道，鳳凰古城暫停“圍城”收費後，旅遊收入同比增長5.32%。今年“五一”小長假，古城外各大酒店均已滿客，在暫停“圍城”收費後，遊客人數和旅遊收入都大幅增加。鳳凰古城在捨棄門票的“小利”後，換來了旅遊經濟發展的“大利”。
但一些當地民眾並不支援這樣的説法。在“圍城”期間多次向政府要求不收景區套票的邊城小溪客棧老闆韓銀妹向記者反映，她的邊城小溪客棧在團購網站裏排名靠前，今年4月10日景區套票被叫停，她以為客棧的“春天”要來了。但4月19日～21日，韓銀妹的客棧免費對外開放3天，結果竟沒有一個人來住。
“浪漫滿屋”是一家經營了十幾年的客棧，客棧老闆娘滕女士説，今年4月的營業額只有去年的一半。在她看來，原因是政策變動太隨意了。以往鳳凰古城沒收門票，大家生意很好做；2013年開始收門票，大家慢慢也習慣了，但隨後又調整了。“一項政策的執行，為什麼要變來變去？”她説。
聯盟的裂痕
對於4月開始暫停“圍城”售票，官方給予的回復是民意和轉型的壓力之舉。
2013年“圍城”售票後，對鳳凰旅遊的批評一直不絕於耳，讓當地備感壓力。2015年年末，鳳凰縣邀請包括居民、商戶在內的各方座談聽取意見，對“新政”進行“回頭看”，同時開展的還包括問卷調查與網上投票。結果，70%的都是要求“取消‘圍城’設卡驗票”。方案報經省政府相關部門審查後，當地開始實施“新政”，推行全域旅遊。
新聞發佈會上舉手贊同的古城公司負責人在採訪中表達了不滿：“圍城”售票暫停之舉以及政府力推的鄉村遊，讓他們之間的“合作”出現了裂痕。
在古城公司看來，他們和政府合作破裂的原因是利益分配問題，核心則是“兩費一金”從有到無。
2015年10月，湖南省公佈行政事業性收費目錄清單，“兩費”不在其中。2016年1月，國務院決定停徵價格調節基金。這意味著承擔巨大壓力的縣政府一下子沒有了動力。
古城公司有關人士表示，投資方與政府曾就門票收益權分配進行過商談，但沒有結果。
通過徵收“兩費一金”從門票收益中獲得古城保護資金的協議條款，由於政策變化已經無法實施。而鳳凰政府決定暫停“圍城”售票，全力發展鄉村遊作為新的增長點。
長期處在一種多民族文化的交匯之中的鳳凰是苗族、土家族、侗族等少數民族聚居的地方，保留了原汁原味的楚巫文化特點，對於“新政”後的鳳凰鄉村遊（苗寨），楊再華用“翻了兩三倍”來形容其成效之速。
他説，眼下苗寨開放的有6個點，兩條線路均為100元的費用，很受遊客歡迎。古城公司因“新政”而裁減的400多人也基本被政府接了下來。“古城（景區）還是我們的中心，但這裡也要發展。”楊再華説。
