探索經濟區和行政區適度分離，被普遍認為是打破行政區劃障礙、推動市場一體化發展的重要手段。
中央財經委員會第六次會議提出，支援成渝地區探索經濟區和行政區適度分離。省委十一屆七次全會進一步明確，探索經濟區和行政區適度分離，在成德眉資同城化區域、萬達開川渝統籌發展示範區、川南渝西融合發展試驗區、川渝合作示範區等開展試點。
具體怎麼幹?又有哪些經驗可供借鑒?在研讀相關研究報告基礎上，記者採訪了省內外多位專家學者，力求從操作層面給出相應思考和建議。
A化解矛盾至少有3條路徑
為什麼要選擇探索適度分離?
探索經濟區和行政區適度分離，是因為經濟區和行政區之間存在衝突和矛盾。問題是，為什麼會有衝突和矛盾?應該怎樣化解矛盾?
並非天生對立的矛盾體
●概念上二者並非天生對立。但由於我國地方政府在區域經濟發展中居主導地位，導致行政區向“行政經濟區”轉換，“行政區特質”和“經濟區特徵”無法完全相容。當它們覆蓋在同一個地理單元時，差異自然導致矛盾
從概念上看，經濟區和行政區並不對立。
中國人民大學教授、全國經濟地理研究會副理事長兼秘書長孫久文介紹，經濟區和行政區不過是區域的兩種劃分方式。其中行政區是為實現國家行政管理等而對國家領土進行合理分級劃分形成的區域;經濟區則是在經濟規律影響下形成的區域性生産綜合體。理論上並不矛盾。
但在實踐中，衝突和矛盾卻真實存在。孫久文解釋，這是由於我國地方政府在區域經濟發展中居主導地位，導致行政區由單純的地理區劃向帶有經濟特點的“行政經濟區”概念轉換。當中行政區特質與經濟區特徵無法完全相容，就形成了矛盾。
四川省區域科學學會副會長吳振明進一步談道，所謂“行政區特質”和“經濟區特徵”至少存在三大差異：前者側重行政管理，是人為劃分的結果;後者側重經濟發展，靠市場自發形成。前者是代表一個區域的利益主體和決策主體;後者則無此屬性。前者在一定時間範圍內是靜態的，邊界相對穩定;後者邊界是動態的，隨時處於不斷擴張或收縮的演化過程中。
“當有這些差異，又覆蓋在同一個地理單元時，就會出現矛盾。”吳振明説其常常表現為“單個行政區的主體利益”和“經濟區運作發展規律”之間的碰撞——生産要素為實現利益最大化催生出跨行政區配置的需求，但行政區出於主體利益會阻礙其自由流動，以至出現行政壁壘、惡性競爭等現象。
對3條路徑的現實考量
●3條路徑分別是，調整行政區劃、體制機制創新、轉變政府職能。相對而言，“探索經濟區和行政區適度分離”更靈活，制度成本也更低，是化解矛盾更現實的路徑選擇
受訪專家提到，要從根本上破除阻礙，須更好發揮市場配置資源的決定性作用。
具體怎麼操作，綜合受訪專家觀點，至少有3條路徑：調整行政區劃、體制機制創新、轉變政府職能。
調整行政區劃來適應經濟區，是化解矛盾最直接的辦法。這在省內外跨區域合作中不乏先例。但中國社會科學院研究員、中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀認為，具體到川渝地區合作，這種辦法局限性明顯：一方面跨省市調整行政區牽涉面太廣、制度成本太大，很難實施;另一方面行政區劃調整總會滯後於經濟區演變，也很難從根本上解決問題。
相對而言，受訪專家普遍認為體制機制創新——也就是“探索經濟區和行政區適度分離”，是化解矛盾更現實的路徑選擇。
究竟什麼是“經濟區和行政區適度分離”?“從本質上來説，是探索所有權和管理權的適度分離。”孫久文認為，所謂適度分離，就是經濟區內政府間在不打破行政隸屬關係前提下，讓渡一部分經濟社會管理許可權，形成維護共同利益的一種重要制度安排。
和調整行政區劃相比，吳振明認為探索適度分離更靈活，可根據情況變化不斷調整，制度成本也相對更低。多位受訪專家談到，這種方式可通過“不破行政隸屬、打破行政邊界”來賦予試點地區最大限度的經濟自由度，從而讓市場更好發揮配置資源的決定性作用。
多位受訪專家提醒，不能忽視第三條路——轉變政府職能的重要性。吳振明表示，加快服務型政府建設、減少政府對經濟活動的不必要干預，也能從根本上化解經濟區和行政區矛盾。“在區域合作框架下，我們更多談‘探索適度分離’。但我們也不能忘記，它應該和省內轉變政府職能相關工作一起同步推進。”
B適度分離至少有2種模式
有哪些“沿海實踐”可參考?
圍繞經濟區和行政區適度分離，粵港澳大灣區、長三角、京津冀等沿海地區普遍劃有試點區域進行相關探索。綜合受訪專家觀點，根據合作雙方發展水準差異可將試點大致分為“強弱合作”“強強合作”兩種情況。國內深汕特別合作區、長三角生態綠色一體化發展示範區分別是這兩種情況的典型代表。受訪專家認為，其實踐可為川渝兩地不同地區合作實踐提供直接參考。
“強弱合作”模式
深汕特別合作區
●“強弱合作”更多要求相對強勢一方進行資源要素投入以彌補基礎設施等短板。但在共管模式下，其往往不敢投、不想投。在“強弱合作”情況下，相對弱勢一方需要充分讓渡試點地區經濟社會管理許可權
根據公開資訊，深汕特別合作區是廣東省汕尾市西部一塊468平方公里的區域。它和深圳市並不接壤，中間還隔著惠州市。
2008年，深圳市和汕尾市決定共建合作區。多位受訪專家提到，合作區是區域間“強弱合作”的典型案例：2008年兩地GDP相差超過20倍。“通過跨行政區合作，汕尾想承接好深圳産業溢出;深圳則可借此實現‘騰籠換鳥’，為高精尖産業發展騰出空間。”南京大學長江産業經濟研究院特聘研究員、江蘇省社科院研究員丁宏表示，雙方合作有堅實基礎。
為順利推進工作，深汕在合作一開始就明確了各自職責和利益分享機制。記者拿到的廣東省政府發展研究中心課題組一份專題報告顯示，雙方同意由深圳主導經濟建設，汕尾負責徵地拆遷和社會事務;兩市在GDP、財稅、土地收益等方面實施利益分成。以GDP為例，按深圳70%、汕尾30%比例計入兩市指標。
即便如此，合作之路也有曲折：上述報告顯示，截至2017年初，合作區仍面臨“兩地政府主體責任劃分不清、辦事效率低下、雙方‘扯皮’增多、人事及融資管理體制機制不順等系列重大問題。”農工黨深圳市委會在同年公佈的相關提案中談到，合作區與深圳其他各區不僅沒有優勢互補，反而出現市場競爭行政化、資源配置碎片化等現象。
讓人疑惑的是：從一開始就明確了各自分工，深汕為什麼還會出現“主體責任劃分不清”等問題?
有受訪專家提到，問題就出在“共同管理”上。“一個管經濟、一個管社會事務，聽起來分工明確，實際上互相掣肘，重大事項還是要雙方同意。”廣東省社科院原院長、研究員王珺表示，“共同説了算”常常就導致“共同説了不算”。部分項目就因兩市在人員待遇等問題上存在分歧、土地拆遷不到位而推進緩慢。
深圳大學經濟學院教授鐘堅進一步談到背後的“權責不對等”：深汕“強弱合作”，更多要求深圳進行資源要素投入以彌補基礎設施等短板。但在共管模式下，承擔更多責任的一方卻沒獲得更多話語權，往往就導致不敢投、不想投。
多位受訪專家談到，“強弱合作”需要相對弱勢一方充分讓渡試點地區經濟社會管理許可權，交由相對強勢一方主導。四川省産業經濟發展研究院院長駱玲建議，川渝類似地區可借鑒相關經驗，把試點區域涉及的資源配置、規劃建設、管理運營等許可權交由相對強勢一方主導，更好發揮其資源和能力優勢。
至於相對弱勢一方的權益，可通過事前協議、通過試點地區發展帶動等方式來得到體現和保障。駱玲特別提到，管理許可權讓渡可探索設立一個期限，例如10年至20年。在此期間相對弱勢一方可通過派駐幹部進入管委會等方式進行學習提升。等讓渡期滿，試點區域發展到一定階段、相對弱勢一方幹部隊伍得到成長後，雙方再議後續合作。
廣東省委省政府于2017年批復《深汕特別合作區體制機制調整方案》，明確合作區由深圳、汕尾共同管理轉變為深圳全面主導、汕尾積極配合。2018年12月，合作區正式調整為深圳市委市政府派出機構。
從“共同管理”變為“深圳全面主導”，效果顯著。2019年是調整完成後的第一年，合作區GDP同比增長23.1%——前一年這個數字只有4%。
“強強合作”模式
長三角生態綠色一體化發展示範區
●採用漸進式思路。從容易處入手，先探索合作意願較強的領域;從高配決策層入手，提高決策效率同時避免制度性摩擦;從小範圍入手，在鄉鎮層級設立“先行啟動區”，率先探索“需要突破既有制度障礙的事情、存在爭議的事情”
如果説深汕特別合作區是“強弱合作”，那長三角生態綠色一體化發展示範區就是區域間“強強合作”的代表。
去年11月，國家發改委正式印發《長三角生態綠色一體化發展示範區總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確示範區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。其面積約2300平方公里，包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣。三地發展水準較為均衡，沒有一方有絕對優勢。
“強強”之間怎麼合作?綜合上海社會科學院副院長張兆安、浙江大學公共管理學院博士後黃潔的介紹，示範區採用“理事會+執委會+發展公司”的三層次管理架構。其中理事會是重要事項的決策機構，理事長由兩省一市常務副省(市)長輪值，成員由兩省一市有關部門負責人，市、縣(區)政府主要負責人等組成;執委會是開發建設管理機構，負責示範區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支援政策的具體實施，工作人員由兩省一市通過競爭選拔産生;發展公司暫未成立，預計將負責具體園區的市場化運營。
《方案》明確了規劃管理、生態環保、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務政策、公共信用等領域的制度創新任務。黃潔介紹，雖然示範區成立時間不長，目前已在共建基礎設施(打通斷頭路、共建地鐵等)、部分産業政策一體化、跨省探索“最多跑一次”等方面取得明顯進展。
沒有了主導方，兩區一縣在合作中如何才能避免議而不決?
梳理受訪專家觀點，有一個核心關鍵詞——漸進。張兆安表示，在“強強合作”情況下探索經濟區和行政區適度分離，漸進式思路或許比一步到位更合適。
漸進，是從容易處入手。黃潔透露，上述兩區一縣財政和行政事務整體上還是屬地管理，只有試點任務涉及的許可權才會逐步讓渡給示範區。“試驗到什麼地方，許可權就放(讓渡)到什麼地方。”張兆安表示，至於當前試驗什麼，一個大致原則是先探索各方都獲益、合作意願較強的領域。這有利於各方形成共識、取得突破。
漸進，是從高配決策層入手。多位專家都提到同一個細節——示範區只涉及兩區一縣，決策機構中卻有省、市、縣(區)三級領導參加。這意味著重要事項實際上由省級層面拍板。陳耀認為這種方式不僅提高了決策效率，更重要的是避免了不少制度性摩擦。黃潔進一步解釋，省級層面和市縣相比站位更高，更著眼長遠利益、整體利益，對下協調能力更強，因而更容易在關鍵問題上達成一致。
四川省經濟發展研究院區域研究所所長王建平特別提醒，高配決策層對川渝合作有重要意義。“川渝行政級別不對等，重慶一個縣都是廳級。”王建平認為行政級別不對等，意味著事權不對等。“大家共同商量一件事，有些東西你不能拍板，人家卻可以，那就很難合作。”駱玲認為高配決策層有助於實現事權一致化，為共商共治共管奠定重要基礎。
漸進，是從小範圍入手。多位受訪專家提到，示範區在2300平方公里範圍內又劃出約660平方公里設立了“先行啟動區”，涉及上述兩區一縣的5個鎮。最新消息是該區已出臺統一的産業項目準入標準。
這不僅是“縮小面積”那麼簡單。張兆安表示，由於先行啟動區被進一步縮小到鄉鎮層級，相對而言複雜程度更低、波及面更小，因此難度也更小、風險更可控，有利於試點事項“小步快跑”。像三地財政合資企業稅收能否按股權比例分享、如何統一環保標準和檢測體系等“需要突破既有制度障礙的事情、存在爭議的事情”，都可以在這個小範圍內先行試點。
黃潔提到，在利益協調上，應儘量探索以市場化解決方式。目前示範區涉及的類似探索包括：共建發展公司負責具體項目建設運營，探索生態補償機制、排污權交易等。（熊筱偉 劉志傑）
