大運河是中國古代創造的一項偉大工程，是世界上距離最長、規模最大的運河，是祖先留給我們的寶貴遺産，承載著民族悠久歷史和文化脈絡。打造大運河文化帶，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。編制《大運河河道水系治理管護規劃》（以下簡稱《規劃》），對於推進落實《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），重塑大運河“有水的河”現實載體，有效落實保護好、傳承好、利用好大運河具有重要意義。
根據《綱要》以及國家發展改革委關於推進《綱要》組織實施的工作安排，水利部、交通運輸部組織編制了《規劃》。目前，《規劃》已由水利部、交通運輸部、國家發展改革委三部門聯合印發。《規劃》緊緊圍繞《綱要》確定的目標任務，研究提出了大運河河道水系治理管護的總體思路、規劃目標、主要任務、總體佈局和主要措施，是指導今後大運河河道水系治理管護的重要依據。
一、《規劃》主要框架和內容
《規劃》分為三大板塊、10章。前言和第一、第二章構成第一板塊，主要是介紹規劃編制的背景、定位，梳理了大運河河道水系治理管護的現狀，分析了面臨的形勢和存在的主要問題，明確大運河河道水系治理管護的總體思路、基本原則、主要目標和總體佈局。第三至第八章構成第二板塊，從改善河道水系資源條件、完善防洪排澇保障功能、促進岸線保護和服務提升、加強水生態保護與修復、推進航運綠色發展、完善河道水系管護機制等6個方面全面謀劃了大運河河道水系治理管護的重點任務。第九章和第十章構成第三板塊，分別為重大行動計劃和保障措施。在健全《規劃》實施機制方面，主要提出了四個方面的保障措施，包括加強組織領導、完善政策措施、嚴格督查評估、加強宣傳引導等。
二、規劃編制的主要考慮
主要是三個方面：
第一，認真貫徹落實中央決策部署。全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，堅持創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，堅持以文化為引領，堅持以人民為中心，共抓大保護，不搞大開發，按照習近平總書記關於保護好、傳承好、利用好大運河的指示要求和國家文化公園建設的總體部署，遵照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，落實“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，科學編制《規劃》。
第二，科學認識大運河河道水系治理管護面臨的形勢。河道水系是大運河文化帶的核心，是文化傳承的載體，面對保護好、傳承好、利用好大運河的新形勢新要求，大運河河道水系系統治理和管護仍顯不足，還存在黃河以北段水資源嚴重短缺、防洪排澇體系尚不完善、水域岸線保護不足、水體污染負荷較重、航運體系不完善、治理管護職責不明晰等問題，需要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌好發展與保護、傳承與利用、需要與可能、治理與管控的關係，恢復和提升大運河防洪排澇、輸水供水、內河航運、生態景觀、文化傳承等各項功能，把千年運河打造成“流動的河、安全的河、美麗的河、智慧的河”，讓大運河成為造福人民的“幸福運河”。
第三，明確大運河大運河河道水系治理管護的目標要求。對《綱要》確定的目標要求進一步實化細化，近期力爭京杭大運河主要河段基本實現正常來水年份有水，適宜河段實現旅遊通航，京杭大運河黃河以南段和浙東運河現有通航河段實現綠色通航。大運河重點河段防洪排澇標準基本達標，水生態環境狀況明顯改善，河湖監管體系初步建立，河道水域岸線管控水準明顯提升；遠期力爭實現京杭大運河正常來水年份全線有水，穩妥推進適宜河段通航，已通航河段航運效能有效提升。大運河全線防洪排澇能力明顯提升，綠色生態廊道全面建成，水生態環境狀況全面改善，運河水利遺産得到全面科學保護，河道水域岸線管控水準顯著提升，河湖監管體系更加健全，法治化、智慧化管理水準全面提升。
三、規劃實施中需要重點把握的幾個問題
（一）改善河道水系資源條件。大運河黃河以北段所在的華北地區是全國水資源最緊缺的地區之一，隨著經濟社會快速發展、城鎮化水準不斷提高，區域用水量逐步增長，水資源開發利用嚴重超載，導致華北地區地下水嚴重超採、形成多個地下水位降落漏斗，北運河、南運河等河道長期斷流，衛河、衛運河等河道呈現季節性斷流甚至長期乾涸。
面對黃河以北地區水資源緊缺的形勢，需要針對大運河不同河段水資源條件及用水需求，落實以水定需、量水而行，把水資源作為最大剛性約束，強化大運河沿線地區水資源節約集約利用，加強取用水總量控制，加快沿線地下水超採綜合治理，健全水資源優化調度配置體系，多措並舉改善大運河水系資源條件，為大運河文化帶建設提供堅實的水資源保障。
（二）完善防洪排澇保障功能。大運河所經海河、黃河、淮河、太湖流域是我國洪澇災害頻發併發的地區，為根治水患，國家不斷加強流域防洪排澇治理力度，大部分河段達到規劃確定的防洪排澇標準，但仍存在突出薄弱環節，黃河以北段普遍存在河道淤積、堤防不達標、行洪能力不足等問題；黃河至長江段沿線地勢低窪、排水條件差，區域防洪排澇能力不足；長江以南段由於沿線城市大包圍和圩區建設條件發生變化，汛期大量洪澇水排入運河，導致運河水位過高，沿線防洪排澇壓力大。
為確保大運河防洪安全，需要以保障大運河及沿線城鎮和重點文化遺産點安全為核心，以大運河河道整治為重點，統籌協調防洪與輸水、航運，河道整治與文化遺産保護等關係，通過優化防洪排澇佈局、完善防洪排澇工程體系、強化洪水風險管理，對大運河及與其有水力聯繫的河道進行綜合整治，全面提升防洪排澇減災能力，將大運河打造成一條安全長河。
（三）促進岸線保護和服務提升。水利部統一部署開展了全國河湖“清四亂”專項行動，大運河沿線各省市對管轄範圍內的運河“四亂”問題進行了集中清理整治，嚴格涉河湖活動管理，運河面貌明顯改善。隨著大運河沿線城鎮化進程加快，部分河段還存在岸線無序開發、侵佔河湖水域問題，影響行洪、輸水、通航等功能發揮，對大運河文化遺産保護造成一定威脅。
為進一步管好大運河“盛水的盆”，需要嚴格大運河水域岸線空間管控，明確岸線功能分區和管控要求，規範運河岸線開發利用，推進大運河水利基礎設施網路建設，強化水利工程維修養護，加強水利遺産保護與利用，著力恢復河道乾淨、整潔的面貌，使駁岸成為大運河文化生態系統的重要組成部分。
（四）加強水生態保護與修復。近年來，大運河沿線省市不斷加強大運河水資源保護和水生態環境治理，取得了良好的效果。但目前大運河水資源保護壓力依然較大，黃河以北部分河段曾作為排污納污河道，村鎮段河道部分被垃圾侵佔，水環境容量大大降低；黃河至長江河段沿線湖泊較多，南四湖湖內圍網和湖岸圍圩養殖，使得水體不同程度富營養化；長江以南段兩岸工廠、企業集聚，部分企業污水排入河道，入河污染量大。
為保護好大運河水生態環境，需要按照構建貫通南北的綠色生態廊道的目標要求，以強化飲用水水源保護、保障河湖生態需水、重點河湖生態保護與修復為重點，改善大運河水生態環境狀況，保護和恢復大運河河湖基本形態，恢復大運河綠色生機，提升大運河水生態服務功能，打造“美麗運河”。
（五）推進航運綠色發展。近年來，大運河黃河以南段通航水準不斷提升，貨運規模快速增長，在完善我國綜合交通體系，發揮內河水運經濟與綠色環保優勢等方面發揮了重要作用，但存在局部航道不達標、部分橋梁通航凈空不足、部分船閘通過能力趨於飽和、港口專業化集約化程度不高等問題，航道暢通高效綠色發展水準待提升。黃河以北大部分河段目前處於斷航狀態。
為進一步促進大運河航運綠色發展，需要以穩妥推進京杭大運河黃河以北段適宜河段通航、黃河以南段及浙東運河航運提質升級、隋唐大運河適宜河段旅遊通航為重點，通過航道達標治理、港口提質升級、發展綠色船舶等手段，全面提升航運效能及服務水準。
（六）完善河道水系管護機制。除部分省界河段由流域機構直接管理外，大運河河道實行屬地管理，目前建立了水利、交通、文物、旅遊等多部門參與的管理體制。由於跨地區、跨部門，大運河管理長期以來存在區域分割、部門職責交叉等問題，亟需在國家層面進一步完善協調機制。
為進一步加強大運河河道水系管護協調聯動，需要以河長制湖長制為依託，以落實最嚴格水資源管理制度為抓手，以實施河道水系智慧管護為手段，以強化水安全風險防控為底線，加快構建協調聯動、智慧管控、監測預警、應急響應于一體的大運河河道水系管護機制。
（作者：水利部水利水電規劃設計總院 楊曉茹、張宜清）
