大運河河道水系是大運河功能的重要載體，歷經2500年的滄桑變遷，大運河河道水系已不僅僅是河道，還是承載著大運河歷史文化的珍貴遺産。保護好大運河的功能與文化，離不開保護好大運河河道水系。繼2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）之後，作為4個專項規劃之一的《大運河河道水系治理管護規劃》（以下簡稱《規劃》）也于2020年6月由水利部、交通運輸部、國家發展改革委正式發佈，這是我國自1949年以來首次針對大運河河道水系治理管護制定的規劃，是國家重視大運河文化保護傳承的具體體現。作為文化載體，大運河河道水系的治理管護與一般的河道水系治理管護有所不同，必須要以保護傳承利用大運河文化為根本目標，突出強調重在保護，要在治理。
一、大運河河道水系的韆鞦演變與文化沉澱
在鐵路、公路及航空交通不發達的清代及以前，水運交通是最便利的選擇。但是，因我國地理呈現三級階梯地貌，多條河流橫亙中東部、自西至東入海，成為我國古代南北交通的阻礙。春秋末期，諸侯國林立，土地紛爭接連不斷，各諸侯國之間交相侵伐，對水運軍需糧餉的需求日益迫切，誰擁有便捷的水運交通線，誰就擁有奪取戰爭勝利的先機。於是，為克服橫向天然河流運輸的不便，裁彎取直的南北人工運渠便應運而生。人工運渠首先在吳、楚、蜀等國興起。楚吳爭霸時期，楚國開鑿了溝通長江—漢江的揚水運河；吳越爭霸時期，吳國開鑿了溝通錢塘江—太湖的百尺瀆；吳齊爭霸時期，吳國開鑿了溝通太湖—長江的吳古故水道、溝通長江—淮河的邗溝等。此後人工運渠向北方發展，吳晉爭霸時期，吳國開鑿溝通泗水—濟水的荷水；魏國爭霸中原時期，開鑿溝通黃河—淮河的鴻溝；齊國開鑿溝通濟水—淄水的濟淄運河等。秦統一中國以後，這一段段區間運河，經過漢代、隋代和元明清的開鑿與連通，形成了指向政治中心、併為其輸送糧食及軍備與生活物質為的隋唐大運河、京杭大運河和浙東運河。大運河經過2500餘年的歷史發展與沉澱，所形成的3200余公里蜿蜒實體，孕育了至今仍被沿襲且獨具特色的歷史文化與風土人情，成為中華民族的重要文化寄託。
二、《規劃》的背景與目的意義
2012年黨的十八大將文化建設納入“五位一體”總體佈局，2016年習近平總書記創造性地拓展了黨的十八大提出的中國特色社會主義“三個自信”，增加“文化自信”，構成更加完整的“四個自信”。大運河作為中華文化重要載體，成為社會主義文化建設的先行者和文化自信的輸出者。2017年6月，習近平總書記進一步指出，大運河是祖先留給我們的寶貴遺産，是流動的文化，要統籌保護好、傳承好、利用好。2019年2月，中辦、國辦印發《綱要》，明確提出要將大運河打造成璀璨文化帶、綠色生態帶、繽紛旅遊帶，並要求相關行業主管部門加快制定文化遺産保護傳承、河道水系治理管護、生態環境保護修復、文化和旅遊融合發展4個專項規劃，其中，河道水系治理管護專項規劃由水利部、交通運輸部牽頭編制。
在《綱要》指引下，水利部會同交通運輸部組織有關技術單位，在實地調研和科學論證的基礎上，充分利用已有規劃和研究成果，摸清了大運河基本情況，分析了存在的問題與面臨形勢，細化了河段功能定位，提出了大運河河道水系治理管護的總體思路和主要措施，最終形成了《規劃》。
《規劃》在“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路的指引下，遵照“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，提出著力改善河道水資源條件，完善防洪排澇保障功能，促進岸線保護和服務提升，恢復和提升大運河防洪排澇、輸水供水、內河航運、生態景觀、文化傳承等各項功能，將有助於大運河相關地區科學、合理、有序地開展大運河河道水系治理管護，更好支撐大運河文化保護傳承利用。
三、《規劃》的特點與佈局定位
《規劃》圍繞大運河文化保護傳承利用展開，主要目標是保護大運河的主體功能和各項遺産，重點是要確保在大運河文化保護傳承利用的各項任務落實時不遭破壞，力爭恒久維持基本原狀，發揮廣泛傳播、活態傳承文化的重要功能。
由於歷史原因，3200公里的大運河各段命運各不相同，京杭運河黃河以南段和浙東運河部分河段仍具水運功能，河道水系形狀與歷史時期的運河相比變化較大；京杭運河黃河以北段基本無運輸功能，河道水系形狀與歷史時期的運河相比變化不大；隋唐運河河道水系形狀早在元代開始就遭廢棄，留下部分河段保持防洪與輸水功能。因此，《規劃》針對各段河道水系的演變特點，提出了各有側重的治理管護方案。
關於京杭大運河黃河以北段，針對水資源嚴重短缺、部分河段斷流、季節性行洪、河道原始狀態保存良好等特點，《規劃》提出了以強化節水優先、優化水資源配置、提升防洪排澇能力、加強水生態保護與修復、加強遺産保護等為重點，對接雄安新區，穩妥推進適宜河段旅遊航線，做好遺産遺跡的保護工作。
關於京杭大運河黃河以南段和浙東運河，針對洪水威脅大、運輸繁忙、水質污染嚴重、文化遺産多等特點，《規劃》提出了以提升防洪排澇能力、提升航運效能、保護水生態環境、傳承和發揚水文化等為重點，推動航道升級改造，治理水環境，實施水系連通、做好遺産遺跡的保護工作，弘揚地方特色運河文化，發展旅遊産業。
關於隋唐大運河，針對遺産面臨消失、洪水威脅大、水環境污染等特點，《規劃》提出了以加強遺産保護、提升防洪排澇能力、強化水生態環境保護與修復為重點，改善河道水生態環境，保障河道生態水量，避免開發建設對遺産造成破壞，實施必要的水系連通。
四、《規劃》的主要內容與重點
《規劃》的主要任務部分為第三章至第九章，分別從改善河道水系資源條件、完善防洪排澇保障功能、促進岸線保護和服務提升、加強水生態保護與修復、推進航運綠色發展、完善河道水系管護機制、以及重大行動計劃等七方面進行了具體闡述。
關於改善河道水系資源條件，為保障大運河全線有水，《規劃》提出了要強化水資源節約集約利用、推進沿線地下水超採綜合治理、優化水資源配置、加強重點水資源配置工程建設、實施水資源統一調度等內容。
關於完善防洪排澇保障功能，以保障大運河及沿線城鎮和重點文化遺産點安全為核心，《規劃》提出了優化防洪排澇佈局、完善防洪工程體系、保障城市防洪安全、保障重要文化遺産防洪安全、強化洪水風險管理等內容。
關於促進岸線保護和服務提升，按照“水利行業強監管“要求，《規劃》提出了加強岸線保護與利用、完善水利設施管控、加強沿線採砂管理、加強水利遺産保護利用與水文化傳承發展等內容。
關於加強水生態保護與修復，以構建貫通南北的綠色生態廊道為目標，以強化飲用水水源保護、保障河湖生態需水、重點河湖生態保護與修復為重點，《規劃》提出了強化飲用水源保護、保障河湖生態需水、加強重點河湖生態保護與修復等內容。
關於推進航運綠色發展，以穩妥推進京杭大運河黃河以北段適宜河段通航、黃河以南段及浙東運河航運提質升級、隋唐大運河適宜河段旅遊通航等重點，《規劃》提出了完善航運總體佈局、開展重點航道達標治理、推進港口提質升級、大力發展綠色船舶等內容。
關於完善河道水系管護機制，以加快構建協調聯動、智慧管控、監測預警、應急響應于一體的大運河河道水系管護機制為重點，《規劃》提出了統籌推進協同管護、強化水資源管理、建設智慧運河等內容。
關於重大行動計劃，以2025年和2035年為兩個關鍵時間節點，首先推進大運河部分斷流斷航河段實現有水、旅遊通航，加強已通水通航河段河道水生態環境改善、航運效能提升。然後，逐步實現京杭大運河正常來水年份全線有水，穩妥推進適宜河段通航，加強大運河防洪排澇達標建設和河道水生態修復，將大運河建成“幸福的河”。近期實施的重點，包括水資源配置工程、防洪排澇工程、水生態保護與修復工程、航運工程、監管能力提升工程等內容。
五、《規劃》的實施與前景展望
《規劃》提出，近期要力爭京杭大運河主要河段基本實現正常來水年份有水，適宜河段實現旅遊通航，京杭大運河黃河以南段和浙東運河現有通航河段實現綠色通航。大運河重點河段防洪排澇標準基本達標，水生態環境狀況明顯改善，河湖監管體系初步建立，河道水域岸線管控水準明顯提升。遠期力爭實現京杭大運河正常來水年份全線有水穩妥推進適宜河段通航，已通航河段航運效能有效提升。大運河全線防洪排澇能力明顯提升，綠色生態廊道全面建成，水生態環境狀況全面改善，運河水利遺産得到全面科學保護，河道水域岸線管控水準顯著提升，河湖監管體系更加健全，法治化、智慧化管理水準全面提升。
《規劃》目標的實現，意味著大運河受洪水威脅的風險將顯著降低、輸水供水能力將大幅提高、內河航運效能將不斷提升、生態景觀將亮麗美好、文化傳承將永續韆鞦。屆時，大運河將水清河暢、岸綠景美，真正成為“流動的河、安全的河、美麗的河、智慧的河”和造福人民“幸福的河”。
六、結語
黨的十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強”。大運河文化是中華文化和民族精神的重要組成部分，傳承、保護和弘揚優秀的運河文化，創新建設現代運河文化，不僅是國家發展的需要，也是廣大人民群眾的需要。在大運河文化保護傳承利用各專項規劃的支撐下，大運河文化保護傳承利用的目標一定能夠實現，我國文化建設必將邁上新的臺階，中華民族文化自信必將進一步增強。
（作者：中國水利水電科學研究院 呂娟）
