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解讀新修《固廢法》 推進生態文明建設的重大舉措

董戰峰 生態環境部環境規劃院研究員

2020年4月29日,十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了修訂後的固體廢物污染環境防治法(以下簡稱《固廢法》),自2020年9月1日起施行。此次全面修改《固廢法》是貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央關於生態文明建設決策部署的重大任務,是健全最嚴格、最嚴密生態環境保護法律制度和實現環境品質改善的重要舉措,是完善國家固廢管理制度的重大事件。

修訂《固廢法》是固廢管理領域生態文明建設的重大舉措

通過專項立法工作是固廢管理政策制度化的根本手段。此次修訂出臺《固廢法》,是生態文明建設在固廢管理領域的重大突破。

我國固廢管理制度經歷從無到有、逐步細化和強化的過程,已從後果治理階段邁入品質管理階段。逐漸形成符合我國發展特色的固廢管理體系。《固廢法》自1995年頒布,結合我國重大環境戰略、固廢污染情況與管理進程的發展,不斷細化和明確在固廢的處理處置、危險廢物的經營、進口標準與監督管理等方面的引導與強制約束。

習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對我國普遍推行垃圾分類制度發出了總攻動員令。《迴圈經濟促進法》《清潔生産促進法》,以及國務院相繼出臺的“大氣十條”“水十條”“土十條”分別從迴圈經濟發展、清潔生産以及大氣、水、土壤三要素污染防治的需求角度,對固廢環境管理工作作出了具體要求和部署。最高法、最高檢發佈的《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對危險廢物非法排放、傾倒和處置等違法犯罪行為形成了巨大威懾;國務院辦公廳印發《生産者責任延伸制度推行方案》,明確將生産者對其産品承擔的資源環境責任從生産環節延伸到産品的全生命週期;國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》,推進無廢管理制度在城市規劃與建設方面的有機結合與實踐,提升全市域固體廢物綜合管理水準。經過多年實踐與發展,我國固體廢物環境管理的法規制度標準體系基本建立並逐步完善,固廢處置與管理規範化、專業化水準不斷提高,技術體系、制度體系、監管體系與市場化模式初步形成。這也為《固廢法》修訂提供了很好的立法實踐與基礎。

然而,我國固體廢物環境管理仍存在較多薄弱環節和問題。固廢管理的法律責任體系有待健全,如農村生活垃圾、廢棄農膜回收、畜禽糞便處理、秸稈禁燒等問題尚未明確監管責任部門,多頭管理現象降低固廢治理效率、加大環境監管難度;固廢監管體系有待完善,統一的固體廢物産生量核算方法及基礎資訊數據庫、全生命週期過程管理制度與智慧化資訊化平臺尚未建立,不利於摸清固廢産生量底數、施行過程監管與精準治廢;固廢管理標準體系亟待更新,網購和消費時代帶來的過度包裝、塑膠廢物與電子電器廢棄物問題,其源頭管控與生産者責任延伸制的落實尚無明確標準體系支撐。包括此次新冠疫情突發暴露的醫療危廢應急響應與處理處置能力不足、實驗室固廢管理與農貿市場環境衛生等問題,均亟待從立法角度將以上問題予以明確規定與系統規範,推進我國固廢環境管理制度的進一步健全與落實。

新修《固廢法》描繪了固廢污染治理體系建設的藍圖

新修《固廢法》將多項原則入法,強化責任體系、制度體系、技術體系、監管體系的推進建立,明確各類固廢的全生命週期管控、建立全國固廢污染防治資訊平臺、多部門協同履職、各地因地制宜制定生活垃圾管理辦法等規定,從用地、技術、産業、資金、稅優等方面提供全面支撐,嚴肅法律責任、提升污染防治強制性。

新修《固廢法》建立了固廢污染防治新格局,描繪了固廢污染治理體系願景藍圖,為推動完善污染防治工作和固廢管理制度指出了具體方向與重要舉措。

明確固廢污染環境防治堅持“減量化、資源化和無害化原則”以及“誰污染誰負責原則”。

強化政府及有關部門監督管理責任,明確目標責任制、信用記錄、聯防聯控、全過程監控和資訊化追溯等制度,逐步實現固體廢物零進口。

工業固體廢物方面強化産生者責任,銜接排污許可、管理臺賬、資源綜合利用評價等制度。

生活垃圾方面推行生活垃圾分類制度,加強農村生活垃圾污染環境防治,明確規定地方可以“因地制宜”制定生活垃圾具體管理辦法。

建立健全建築垃圾、農業固體廢物(秸稈、廢棄農用薄膜、畜禽糞污等)、電器電子、過度包裝與塑膠污染、污泥、實驗室固廢管理制度與要求。

危險廢物方面,建立健全分級分類管理、全程資訊化監管體系、電子轉移聯單、區域性集中處置設施場所建設以及醫療廢物處理處置的能力建設與協同應急響應等方面制度及辦法。

明確增加保障措施,從用地與設施場所、科技與人才支撐、經濟金融政策(財政支援、綠色金融、稅收優惠、環境責任險)以及産業發展等方面全面保障固廢污染防治工作。

嚴格法律責任,對違法行為實行嚴懲重罰,提高罰款額度,增加處罰種類,強化處罰到人,並補充規定一些違法行為的法律責任。

推進新修《固廢法》順利實施的主要措施建議

嚴格落實固廢污染産生者治理主體責任。實現固體廢物管理全面納入排污許可管理要求。制修訂《排污許可證管理條例》《排污許可證申請與核發技術規範工業固體廢物通則》和重點行業排污許可證申請與核發技術規範,構建固體廢物排污許可自行申報制度,完善全國排污許可證資訊管理平臺申報功能,將固體廢物納入排污許可“一證式”管理,平穩實現與固體廢物申報登記制度的銜接。

加快落實固體廢物污染環境防治設施自主驗收要求。嚴格依據新修訂《固廢法》和《建設項目環境管理條例》《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》自行驗收要求,規範固廢污染環境防治設施自行驗收程式和資訊公開機制。

健全生活垃圾等固廢污染環境防治制度。完善生活垃圾污染環境防治制度,以《生活垃圾分類制度實施方案》為基礎,結合各地特點等制定符合當地情況的垃圾分類標準。加大生活垃圾分類基礎設施投入,建立垃圾分類激勵處罰機制。加強宣傳教育和輿論監督引導工作,提升公眾環保意識,形成全民參與垃圾分類的機制。

研究制定《建築垃圾分類制度實施方案》,推進資源化利用處置基地規劃建設、加快建築垃圾再生利用裝備研發,支援建築垃圾資源化利用企業發展、加形成建築垃圾資源化利用産業。

推動建設農業固體廢物回收利用體系。加強沼氣制取、綜合堆肥、生物液體燃料等農業固體廢物綜合利用或無害化處置設施建設,規範農業固體廢物收集、貯存、利用、處置行為。

完善危險廢物污染環境防治制度。建立危險廢物分級分類管理體系。加快研究制定《危險廢物分級分類管理目錄》,根據危險廢物的危害特性和産生數量實現分級分類管理,嚴控危廢環境風險。

提升危險廢物應急保障能力。基於新冠肺炎疫情防控經驗,建立突發環境事件(重大疫情)防控體制機制。統籌應急處置資源,將可移動式醫療廢物處置設施、危險廢物焚燒設施、生活垃圾焚燒設施、工業爐窯等納入重大疫情等突發事件應急處置能力保障體系,建立重大疫情醫療廢物應急處置資源清單。

推動實現固體廢物零進口。全面貫徹實施《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》相關要求,出臺固體廢物進口管理規定,修訂《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》,提高準入門檻,降低污染風險,逐步實現固體廢物零進口。從嚴審查進口固體廢物申請,減量審批固體廢物進口許可證,控制許可進口總量。嚴厲查處倒賣、非法加工利用進口固體廢物等環境違法行為。

強化固體廢物環境監管力度。大力推動固體廢物監管納入環境信用制度。將違法固廢法規定的各類環境違法行為納入企業環境信用管理體系,強化環境信用評價結果應用,建立多部門環境信用聯合獎懲機制。

構建全國危險廢物等固體廢物污染環境防治資訊平臺。通過網際網路、物聯網、大數據分析、人工智慧等技術,對危險廢物等從産生、運輸、處置的全流程進行資訊化的閉環管理,構建固廢資訊化監管平臺,實現固體廢物收集、轉移、處置等全過程監控和資訊化追溯。

嚴厲打擊固體廢物環境違法行為。嚴厲打擊違法排放固廢、擅自傾倒危廢等環境違法行為,未經批准擅自轉移危險廢物等違法行為的,對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予罰款、行政拘留處罰。

研究實施固體廢物財稅優惠政策。推動設立固體廢物財政專項資金,充分保障固體廢物處置設施建設所必須的資金投入,持續提升各地固體廢物規範化處置水準。

完善稅收優惠政策。擴大增值稅優惠方面資源綜合利用範圍,適當提高即徵即退比例,加大對固廢收集、貯存、運輸、利用、處置企業所得稅優惠力度。同時,不斷創新和豐富固體廢物財稅優惠政策形式,持續保障固體廢物污染環境防治工作。

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