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出臺涉港國安法需要做好落地細則

楊暉 外交學院外交學與外事管理系副教授

周宇航 外交學院外交學系碩士研究生

昨天,十三屆全國人大三次會議審議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》。這是貫徹落實“國家總體安全觀”的應有之舉,也會面對愈發嚴峻複雜的內外局勢,需要細心做好落地執行的前瞻與評估。

曾是內地改革開放模板的香港,在去年的反修例風波中日漸沉淪。各種勢力龍蛇混雜,把示威抗議與暴力違法亂象攪合在一起,給香港社會的安全、穩定和有序發展造成了嚴重威脅。此外,作為國際金融中心、貿易中心以及物流運輸中心的香港,未來有無限的發展機遇,儘快推動香港社會進入有序運轉,不僅對於國家安全穩定具有重要意義,也是港人眾望所歸。本次立法,主要針對四大範疇:切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆政權、組織恐怖活動及境外勢力干預特區內部事務的活動。“涉港國安法(草案)”對於平息香港亂局,制止外部勢力干預具有重要意義。

從政治學的國家學説看,在推進現代國家統一和建設的過程中,實際上包涵兩個過程,國家建構(state-building)和民族建構(nation-building),國家建構側重在領土內建立,重建或者強化公共機構提供公共産品的能力。國家建構通常涉及的國家的制度建設。民族建構側重於形成集體身份(基於共同的價值觀、信念等)目的是使政權合法化,多針對後殖民時代的國家建設,並且往往發生在政治現代化過程中。以制度建構促進國家建構既有國家安全的考慮又有民族共同體(national identity)的建設。因此,在涉港國安法的出臺與落實上,國家層面與特區層面應在國家認同和制度差異上有機結合,既要指向“一國”的統一,也要尊重“兩制”的差異。這兩者的有機結合,是政治智慧和依法治國重要一步:在國內是統一的內涵,對國外則是我們結束對抗,彌合差異的有力武器。某種意義上講是一次“一國兩制”理論與實踐的國際檢驗,其基本思路是國家、地區、國際社會的國家建構路線圖。

《基本法》第23條立法從2003年以來一直處於受阻狀態,香港社會對於這一立法的爭議至今尚未完全消除,特區政府在推動立法的過程中始終阻力不斷,23條立法遲遲不能落地。此次人大立法是國家行使管治香港憲制權力,非但不會影響,更不會削弱香港高度自治權。相反,人大立法為香港本地立法提供了空間,反而有助鞏固和落實香港享有的高度自治權。《國安法》將不同於也不會涵蓋《基本法》第23條立法,有望在23條立法完成後,雙軌運轉,共同維護國家安全。

國家安全法的立法屬於中央事權,此次人大授權其常委會立法維護香港國安,是行使中央管治香港的憲制權力,不會也不可能取代香港自行立法維護國家安全。之所以需要“香港自行立法”,是對“一國兩制”原則的遵循,也是出於內地和香港分屬不同法係的考慮。在全國性法律具有整體適用性的大前提下,具體實施如罰則、刑責,大陸法和普通法兩種法係的差異,“涉港國安法”的細則須以本地立法方式進行,避免法律歧義,造成執法困難。因此“涉港國安法”必須貫徹、堅守、體現“一國兩制”原則,既需要結合香港的具體情況、結合國家安全與“一國”的需要,也需要符合香港的法律制度和市民日常的權利與義務。

長久以來,香港與內地就“一國兩制”的理解有著一定差異。香港因其歷史遭遇和發展軌跡而産生了與內地不同的價值取向,這使得“一國兩制”在香港的法律實踐未免會産生一些實際矛盾和衝突。然而局限在單一立場的框架內去思考如何行動,從根本上是對“一國兩制”的損害,事實證明對香港和國家的安全穩定産生了巨大威脅。正如十九大報告中指出,要把維護中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來,不可偏廢,是“一國兩制”方針不會變、不動搖和實踐不走樣、不變形的前提。

就地區而言,根據對香港市民對國家安全的民意調查顯示,約65.7%的被訪者認為國家安全與切身利益相關,也有60.1%的被訪者同意有法例能夠更好地保障國家安全。可以看出,有相當一部分人有很高的國家安全意識,並且支援為國家安全立法。不過,由於目前特區政府及建制派政治能量不足,港人對國家受到外來安全威脅的認識不足,在啟動立法上沒有太強的迫切感。

十九屆四中全會從13個方面系統總結我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢,其中一個重要方面就是堅持“一國兩制”,這表明瞭中央對維持“一國兩制”的決心。在國家建構的層面上,內地有義務引領香港創造共同的價值觀與信念,在國際化的道路上,希望內地和香港能齊頭並進。涉港國安法的頒布和實施雖然提早結束了香港無國家安全法的現狀,但立法後如何保證香港早日完成自行立法,如何體現“一國兩制”的初衷,還需要中央與特區政治智慧。

傳統國家安全多依靠政治、聯盟和軍事實力,在全球化貿易的今天,國家安全的內涵和外延也在不斷變化。“總體安全觀”的提出説明國家安全新興領域中的問題已經引起充分的重視,除傳統的維護國家安全的手段之外,法律、制度和規則在維護國家安全和增進“軟實力”中的作用也愈發明顯。因此,在細則上,涉港國安法如何為未來的立法預留適度空間,對於遏制本土主義,確保港人和國際社會的信心具有重要意義,需要我們既有高度的自信、又有細緻思考的智慧。(責任編輯:唐華)

http://opinion.china.com.cn/opinion_95_222595.html

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