當前位置:

一個健康的城市不能缺少“中間層”

孫文凱 中國人民大學經濟學院副教授,中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

隨著國內外經濟學界對城市發展和經濟發展規律理解日益加深,以及公民意識的深入,兩個觀點已經得到較大共識:第一,城市化是伴隨經濟發展的大趨勢,特別是大城市更是由於其集聚效應而不可避免地會存在和膨脹;第二,身份平等是大趨勢,在一國國內不應該存在諸多因素將不同人群隔離並産生歧視等不公平現象。但在我國目前,仍然存在刻意壓制大城市發展的現象。

以北京市為例,政府曾在這幾年相繼公佈北京市人口控制目標,如到2020年人口維持在2300萬。政府採用戶籍制度限制是一個具體的做法,即不讓在大城市工作生活人口獲得大城市戶口從而享受相關福利待遇,以減少城市吸引力。在實行配額制度的北京,近年獲得戶口的難度在進一步加大,在積分制落戶的上海等大城市流動人口占比也是越來越高。但是由於經濟規律,近幾年大城市規模仍在不斷擴大。

但與此同時,大學畢業生留在大城市的比例在下降。比如,2017屆全國普通高校畢業生預計達795萬人,越來越多畢業生選擇去二線城市、中西部就業。一位北京著名高校負責學生就業老師介紹畢業生就業情況為“幾年前留京的比例在六七成,而現在是近一半。很多學生因為在京難落戶、壓力大,都願意往外走了,很多時候是主動選擇。”這個現象使得我們要思考戶籍制度與大城市人口結構關係。

當前戶籍制度的主要影響群體是具有農村戶口而在城市工作的農民工,也有少量具有小城市戶口但在大城市工作的人員,另外就是計劃在大城市就業的大學畢業生。這幾部分群體近年仍在大幅增加,主體仍然是農民工。根據統計局公佈的全國農民工監測報告,2014年我國農民工總量已達到2.74億,佔到了全國勞動力份額的相當大比重。雖然在中央政府不斷號召下不同層級城市的戶籍制度在不斷地改革,但是整體上尤其是在大城市,外來務工人員及其家庭仍然不能充分享受當地福利和被當地政府及居民完全接納。

雖然一些城市對外來遷移人員有條件地開放居住、就業、入學、社會保險等權利,但由於中央政府並沒有在國家層面做出實質性的制度調整和統籌安排,地方政府為了減少人口規模壓力,農村戶口流動人員的國民待遇和市民待遇仍然較差。一些調查發現近80%的有子女外出務工者將子女留在老家,相應地農村留守兒童和隨父母外出的流動兒童數量極為龐大。這些數量龐大的流動人口的經濟表現已經成為影響中國經濟發展、人力資本培育乃至社會和諧的重要力量。另外,近些年隨著農村土地特別是城市郊區土地升值,部分地區農業戶口由於有集體土地所有權而受到追捧。但是,戶籍制度的存在同樣使得城市居民獲取農村戶口存在困難,具有雙向阻礙的效率損失。

已經有學術研究針對戶籍制度造成的各种經濟社會影響進行分析。比如,一些統計數據發現農民工及其家庭不同於傳統在家鄉農村務農的農民,也不同於擁有城市戶籍的居民。首先,這些來自農村的成年群體和家庭成員並大多數沒有將自己視為“城裏人”,從而在融入城市上存在很大障礙,並且在面對城市給予的不公對待時選擇沉默。第二,相比于城鎮居民和農村居民,農民工家庭在經濟行為上與其他兩類居民有明顯差異。比如在消費上,農民工家庭消費率是農民、農民工和城市居民三個群體中的最低,是我國低消費率的重要原因。另外,從就業看,農民工就業主要在城市最低層次——收入最低和崗位最低的體力勞動上,這使得長期農村和城鎮收入差距難以縮小。第三,在城市的流動兒童學業和生活條件都遠遠弱于城鎮居民子女,在農村留守兒童的生活條件雖然由於父母外出打工收入增加而有所改善,但其心理健康問題不容忽視。最後,地方政府在制定政策的時候,有明顯地將不同戶籍來源的人口劃分制定政策的傾向,在購房、教育、社會保障等各方面制定很明晰的區別性政策。另外,戶籍制度導致的農村城市土地制度不同進而導致的資源配置不當也是發展中的重要扭曲問題之一。

本文作者利用中國人民大學暑期期間,組織學生對近期城市內不同戶口人群的城市歸屬感進行了調查。我們發現,不到25%的在城市的農村戶籍人口認為自己是“城裏人”,也就是説即使是在城市工作多年,仍然有超過75%的人口認為自己是農村人,難以融入城市。這個比例和前些年的一些社會調查結果相比稍有改善,但仍然問題很嚴重。另外有意思的是,即使獲得了城市戶口的人群裏,仍然有6.8%的人口不認為自己是“城裏人”,這意味著戶籍制度造成的社會隔離有一定持續影響。

戶籍制度比較隱藏的一個影響是影響了城市的人口結構,它一定程度導致了畸形的大城市人口結構。我和合作者近期的一個研究發現,在大城市容易出現素質高和素質低更多聚集的人口分佈“兩頭翹”現象,加劇明晰社會分層。其道理是,獲得大城市戶口的困難使得中間層人口傾向於回下一級的城市或老家城市,以享受當地戶口和對應福利,並享受相對高的社會地位;最高素質人口能夠獲得大城市戶口從而留在大城市,最低素質人口由於到哪都是受到歧視因此寧願留在大城市獲得相對高的收入。這個理論發現和近期我對北京若干大學畢業生工作地點選擇進行的調查結論類似,即最高端和最低端大學生留在北京,中間層畢業生返回老家省城工作。調查工作地點選擇原因時也發現戶口是一個重要的影響因素。一個健康的城市應該是各類人才共有的,並且應該有一個合適的分佈。相對於這一合理分佈,“兩頭翹”的人口結構更明確了社會分層,不利於社會融合。

嚴格的戶籍制度有眾多負面影響,反過來説戶籍開放會改善這些結果。近幾年,重慶進行了較大規模的戶籍改革,其一個突出的特點是針對“中間層”建立了較多的公租房,不但解決戶口問題,而且解決對應的居住問題。這使得重慶的人口結構對比北京深圳等地“兩頭翹”現象不明顯,屬於比較自然的城市人口結構。同時,重慶的戶改帶動了當地經濟發展和收入不平等下降,加快了社會融合,在各方面尤其是針對中間層的措施可以作為東部大城市戶改的示範。

http://opinion.china.com.cn/opinion_8_156308.html

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