當前位置:

為最弱勢的兒童提供最強大的保障

顧嚴 中國宏觀經濟研究院 副研究員

日前,民政部起草的《兒童福利機構管理辦法(徵求意見稿)》(以下簡稱《徵求意見稿》)正在向社會公開徵求意見。作為社會中最弱勢的一類人群,兒童福利制度所覆蓋的孤兒、棄嬰等兒童,有望得到更加規範、更加科學、更強有力的保障

縱觀全文,《徵求意見稿》具有以下四個特點:

回應時代呼聲

我國兒童福利制度的傳統服務對象,主要是孤兒和棄嬰,全國共有40多萬人,其中1/5左右供養在兒童福利機構中,另外4/5寄養在符合條件的家庭中並由國家發放基本生活費。國家對孤兒和棄嬰兜底履行養育人的職責,其他兒童則由家庭來養育。

近年來,留守兒童非正常死亡、女童遭受家庭成員性侵等觸及底線的極端事件接連發生,讓人們認識到,除了孤兒和棄嬰以外,還有一些兒童也迫切需要國家出面來保護和養育,比如因為家庭監護的缺失或者不當,遭受虐待、意外傷害和不法侵害,以至於人身安全受到威脅的兒童。

在2016年印發的《國務院關於加強困境兒童保障工作的意見》中,民政部門設立的兒童福利機構,被賦予了收留撫養父母沒有監護能力且無其他監護人的兒童,以及人民法院指定由民政部門擔任監護人的兒童,這兩個新的職責。相應地,在《徵求意見稿》中,除了孤兒和棄嬰以外,增加了這兩種情形的服務對象。此外,還增加了法律規定其他應當由民政部門擔任監護人的情形。

從傳統上的2類到新時代的5類服務對象,這是對時代呼聲的及時回應,是對兒童福利機構工作範圍的及時更新。

打造完整鏈條

《徵求意見稿》覆蓋了兒童福利機構工作的全流程和各環節,從服務對象的入院、在院到離院,從其兒童期到成年後,甚至從生活照料到死亡處置;從服務對象到服務人員;從兒童福利機構到其主管和監管部門;從民政系統內部到法院、公安、醫療、教育等相關係統;從政府部門到有關的社會機構及個人,都進行了規範,形成了服務、管理、監管的完整鏈條。

強化精細管理

《徵求意見稿》不僅給出了兒童福利機構管理的原則性規定,在操作層面也提出了精細化的指南。接收服務對象時,應登記保存的一系列材料被逐項列明,並且在附件中提供了對應的模板,便於基層直接使用。

對於服務對象的入院篩查、戶口登記、綜合評估、生活照料、基本醫療、基本康復、義務教育、送養寄養、委託撫養、成年安置、死亡處置等服務事項,對於兒童福利機構的安全保衛、值班巡查、消防安全、食品衛生、執業許可、應急處置、財務會計、檔案資訊、涉外管理、人員配備及工作保障等內部管理事項,《徵求意見稿》都做出了細緻的規定。

對接國際範例

在第一章總則的第四條,《徵求意見稿》明確提出了兒童福利機構應當堅持兒童利益最大化的基本原則。這與聯合國《兒童權利公約》的基本原則相一致,體現了我國作為簽署該公約的經濟總量最大國的擔當。

國際上很常見,在我國公共政策和社會政策實踐中比較鮮見的性別視角,在《徵求意見稿》中也有體現。第三章服務管理第二十條生活照料中,明確規定:兒童福利機構對於8周歲以上兒童,原則上應當按照性別區分生活區域。同時還規定:女童生活區應當由女性工作人員提供前款規定的生活照料服務。

第四章內部管理第四十三條,則專門強調了兒童肖像權和隱私權的保護。將來兒童福利機構要公開使用兒童的相關影像資料,必須事先獲得主管民政部門的同意。

關於兒童福利機構可以向社會提供康復訓練、特殊教育、心理疏導等服務的條款,關於委託社會服務機構和個人代養的條款,給出了政社合作、共同治理在兒童福利領域的應用情景,符合社會治理現代化的主流方向。

完善《徵求意見稿》的建議

為更好發揮兒童福利機構的作用,筆者試提出三個方面的完善建議:

一是建議留有餘地。

時代在發展,矛盾在變化,兒童福利和兒童保護領域正在發生深刻變革,如果一些條款定得過死,在遇到新情況時,迴旋的餘地就會過窄,有的工作就不太好開展。

比如,關於服務對象的第(五)種情形“法律規定其他應當由民政部門擔任監護人的”,由於立法和修法的時間較長,為了能及時應對凸顯出來的問題,可以將“法律規定”改為“法律法規或同級以上人民政府規定”。

又如,在委託撫養的要求中,“兒童福利機構不得跨設區的市級行政區域開展兒童撫養”,可以考慮加上半句“除非經上一級人民政府民政部門同意”,給省級和部分地市級民政部門一定的許可權,來解決個別設區市兒童福利機構集中供養兒童數量過少的現實問題,進而提高設施的利用效率。

另外,在最後一章附則中,可加上一條“本辦法適時修訂”或者更為詳細的規定,為及時根據形勢變化調整有關內容,預留出修改的空間。

二是建議視野更寬。

在筆者看來,兒童福利機構的發展,經過了建設施、配設備的第一階段和第二階段,目前處於規範管理的第三階段,未來很可能是整合服務的第四階段。近年來,孤兒和棄嬰明顯減少,總量與高峰時期相比下降了1/4。鋻於此,兒童福利機構一定要提前佈局,更多著眼于非傳統的服務對象和事項。

《徵求建議稿》可以對兒童福利機構承接新的職能、提供新的服務項目進行規定,鼓勵具有場地設施、專業能力和創新意識的機構,在未成年人保護、救助、家庭監護指導乃至更寬的領域,發揮更加積極的作用。

在民辦監管的條款中,對於未與民政部門簽訂委託代養協議的社會服務機構和個人,《徵求意見稿》提出應當責令其停止收留撫養活動。而無論從國際經驗看,還是從社會治理現代化的大方向看,民間機構肯定會發揮越來越重要的作用,甚至公辦機構也可以由社會力量來運營。

筆者十分理解,現階段的責令停止是為了加強監管,最大限度消除風險隱患。可著眼未來,還是應該區分具體情況:具備代養條件的,可以協助補齊委託手續;不具備條件的,給出合理的整改時間;經過整改後,確實達不到要求的,再停業並將服務對象送交民政部門舉辦的兒童福利機構。

從兒童利益最大化的視角看,如果社會力量提供的是類家庭、甚至就是真實家庭的養育模式,應該得到主管部門的鼓勵和相應的政策支援。

三是建議監管更實。

關於視頻監控系統,可以增加“視頻監控錄影資料應在所屬民政部門強製備份”的條款,以杜絕關鍵時刻視頻資料“被消失”的問題。考慮到基層的實際財力,可以在此條款前增加限制條件,比如“發生過安全風險事件的兒童福利機構”、“因安全問題被舉報或報案的兒童福利機構”。

關於財務管理,既然《徵求意見稿》所規範的兒童福利機構全部為民政部門舉辦,可以考慮建立更為規範的財務數據上報和公開的制度,以便主管部門充分掌握有關情況,也便於社會監督,還有利於科學評估兒童福利機構的成本與效益,為下一步改革發展提供重要的參考依據。(責任編輯 王琳)

http://opinion.china.com.cn/opinion_56_179256.html

本站原創,如有轉載,請註明來源觀點中國,否則將追究法律責任!

熱門事件標簽