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戶籍改革需要與其他改革聯動推進

宋揚 中國人民大學經濟學院副教授、國家發展與戰略研究院研究員

2017年7月28日上午,一場針對《無錫市進一步調整放寬市外戶籍準入政策著力深化戶籍制度改革》的新聞發佈會吸引了社會各界的廣泛關注。無錫市政府在發佈會上公佈了新修訂的《無錫市戶籍準入登記規定》。規定改變了原有落戶條件中對購房面積的要求,還增設了租賃住宅落戶政策。明確規定,凡在無錫市租住經房産管理部門辦理租賃登記備案的合法租賃住宅,同時具備參加無錫市城鎮社會保險、申領簽注《江蘇省居住證》均滿五年(宜興市為均滿三年)條件的,准予本人、配偶和未成年子女來無錫落戶。

事實上,無錫的戶籍改革絕非個例。今年以來,常州、珠海等熱點城市也通過修改地方法規的方式進一步放寬落戶門檻,並對租房群體敞開落戶的大門。常州市的戶籍改革文件中刪去了在本市投資30萬元以上人民幣、20萬美元以上外資或連續2年納稅均達1.5萬元以上人民幣等限制,改為“參加社會保險滿5年”。此外,新規定還擴大合法穩定住所的定義,增加在本地房産管理部門辦理租賃登記備案的租賃住房,連續居住5年以上,並徵得房屋所有權人同意的。珠海市也在今年進行了戶籍改革,根據《珠海市戶口遷移管理規定》(修訂稿),符合條件的外地務工人員租房也可直接入戶。

筆者認為,今年以來各大中城市相繼出臺的落戶新規標誌著近三年來中央關於戶籍制度改革的頂層設計已經落地生根,戶籍改革終於迎來新突破。自2001年公安部發佈《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》以來,小城鎮的戶籍大幅放開。在小城鎮,只要公民在本地有穩定收入的工作或住房,就可以將戶口遷入當地。但是小城市的戶籍改革並沒有起到預想的效果,選擇遷居小城市的人數很少,這主要是因為小城市在提供就業機會和公共服務社等方面相對薄弱,而大中城市的落戶門檻依然非常嚴格。進入21世紀以來,越來越多的學者認識到城市中外來人口無法享受遷移地的公共服務,是對社會公平的嚴重損害,是制約我國城鎮化進程的主要因素。戶籍制度改革已經成為社會各界的共識。然而,戶籍制度改革的步伐卻雷聲大、雨點小。外來務工人員的主要遷移地仍然設立嚴格的入戶門檻。制約戶籍改革進程的根本原因在於我國戶籍管理上的嚴重分權,權力主要集中在地方政府,而地方政府會從當地的切身利益出發,給那些高學歷、高收入、高資産的群體當地戶籍,而把大量農民工排除在城市的公共服務之外。

2014年7月24日,國務院印發《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,標誌著本輪中央關於戶籍改革頂層設計的正式開啟。意見提出要建立城鄉統一的戶口登記制度;建立居住證制度,並以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制;對建制鎮和小城市、中等城市、大城市、特大城市,分類提出了全面放開落戶限制、有序放開落戶限制、合理確定落戶條件、嚴格控制人口規模等漸進放開的改革要求;提出了戶籍改革的制度保障,重點包括完善農村産權制度以及加強基本公共服務財力保障。

三年以來,中央出臺一系列重大戶改政策,戶籍制度改革的政策框架基本構建完成。其中,2016年國務院先後下發《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》兩個重要戶改文件,明確了2020年前,約1億農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務單。文件要求,“十三五”期間戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上,年均轉戶1300萬人以上。到2020年,全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。為此,文件要求全面放開放寬重點群體落戶限制,大中城市均不得採取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制。城區常住人口300萬以下的城市不得採取積分落戶方式。大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年,中等城市不得超過3年。至於超大城市和特大城市的落戶政策,則要以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要依據,重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。

可見,中央密集出臺的戶改文件正是針對此前地方政府戶籍改革動力不足的問題,對地方政府戶籍改革提出了明確的要求。截至目前,全國31個省區市已全部出臺地方版戶改方案,多地放寬戶口遷移條件,主要設定了以下指標:常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率、前兩個城鎮化率之差、農業轉移人口數量、落戶人數等等。例如,河南省提出到2020年,努力實現1100萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶,全省常住人口城鎮化率達到56%。河北省則提出,到2020年,力爭實現600萬城中村居民和400萬農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶,全省戶籍人口城鎮化率達到45%。

實際上,近日引發廣泛關注的無錫落戶新規正是按照上述兩個中央戶改文件中的要求而施行的,這標誌著大中城市戶籍改革的破冰。對全國31省出臺的戶改文件研究發現,大部分省份都規定了在落戶政策中的“租購同權”,即合法租賃住房與購買住房的居民在落戶中享受平等的待遇。例如,太原市規定,在太原市具備合法穩定就業並有合法穩定住所(含租賃),同時按照國家規定參加城鎮社會保險滿一年的,可以在當地申請登記常住戶口。遼寧省規定,在鞍山、撫順、本溪等市的城區合法穩定就業並有合法穩定住所(含租賃),同時按照國家規定參加城鎮社會保險的可以在當地申請登記常住戶口。吉林省則規定,在長春市、吉林市具有合法穩定住所(含租賃房屋兩年以上)、合法穩定職業,並按照國家規定在當地參加社會保險(同時參加養老保險、醫療保險、失業保險)兩年以上的准予落戶。外來人口較多的福建省規定,福州市轄區、廈門市、平潭綜合實驗區之外的其他設區市的城區,有合法穩定住所(含租賃),與居住地用人單位依法簽訂勞動(聘用)合同或者依法持有工商營業執照的均可將戶口遷入居住地。可見,戶籍改革終於迎來突破,2016年全國戶籍人口城鎮化率已達到41.2%。

當然,我國戶籍改革還遠未結束,下一步需要與其他改革聯動推進。舉例來説,無錫新的落戶政策規定只要在當地參加5年以上社保,租房即可入戶。這是否意味著在無錫工作五年以上的農民工都可以落戶無錫,享受當地的公共服務呢?事實恐怕並非如此。根據2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報提供的數據,農民工參加遷入地職工社會保險的比例非常低。例如,2016年末參加當地職工基本養老保險的農民工人數僅為5940萬人,參加當地職工基本醫療保險的農民工人數為4825萬人,這與2.8億農民工的總量相距甚遠。也就是説,大部分農民工都沒有按照《勞動合同法》的規定在就業地繳納社保,這將制約我國戶籍改革的進程。總之,戶籍制度改革是一個長期的系統工程,需要中央政府的頂層設計和政策激勵,還需要很多與戶籍制度改革相配套的政策措施,如區域政策、産業政策、財政政策、土地政策、社保政策等等。只有這些政策同步改革,戶籍改革才能有序推進,取得實效,才能真正推進“人”的城鎮化。

http://opinion.china.com.cn/opinion_52_169752.html

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