當前位置:

不應徹底否定土地財政

近幾年,土地出讓金收入大幅度上升。2006年全國土地出讓金才5587億元,2007年即猛增至9333億元,2011年達到歷史性的3.15萬億元。有些城市土地財政收入佔到地方財政收入的一半以上,超過地方政府的公共財政收入。正是憑藉土地財政收入,最近幾年地方政府可以大刀闊斧進行城市基礎設施建設,城市面貌可謂是日新月異。

鉅額的土地財政自然引起社會關注。總體來講,學界和媒介對土地財政持負面評價態度。這大致與三個原因有關:一是土地財政收入不穩定,很難納入嚴格科學的預算管理,因此也就很難像公共財政一樣有序支出,土地財政的使用上相對靈活,地方政府領導人的個人意志往往會起到較大作用,因此而來的城市建設上的主觀性常會引起負面議論。二是地方政府有追求更多土地財政收入的衝動,因此過分注意“經營城市”,抬高地價,甚至進一步抬高房價,從而加大實體經濟的成本與費用,增加市民城市生活的成本與壓力。三是土地財政收入也就是賣地收入,來自低價向農民徵地,高價在招拍挂市場上供地。相對鉅額的土地財政和天價的城市建設用地價格,被徵地農民所獲補償往往有限。失地農民因此要求有更大土地利益,為此出現普遍的徵地矛盾。

因為土地財政存在以上弊端,從學界到媒體到政策部門,近年突然起了一股強大的否定土地財政的輿論,而提出由農民自主進行城市化。這種觀點認為,應該提高給農民的徵地補償,讓失地農民可以獲得徵地後建設用地市值收益;應該縮小徵地範圍,地方政府只能為公益事業徵地,而不應進行經營性徵地;應該允許農村建設用地直接上市流轉,徵轉分離,未徵即轉,要建立城鄉統一的建設用地市場等。也就是説,國家不再能夠壟斷城市建設用地一級市場,目前土地管理法規定農地必須經過國家徵收才能進入土地招拍挂市場的規定必須取消。這樣,目前地方政府低價向農民徵地,然後高價拿到土地招拍挂市場轉讓,從而獲得土地出讓金的做法不再被允許,農地非農使用的收益不再應歸地方政府,而應歸承包土地的農民所有。

按此意見,當前地方政府的土地財政收入就讓度給了城郊被徵地的農民,讓利於民的好處是農民富裕了。但問題是,這樣的讓利於民,只是極少數人的一夜暴富,並非所有農民都得到好處,而地方政府一旦失去土地財政收入,當前正在日新月異建設著的城市基礎設施就不可能再繼續。因為地方財政困難,地方就得向中央財政要錢,中央財政用於進行轉移支付,比如向中西部地區農村每年轉移上萬億財政資金,就會越來越難。

而城郊極少數一夜暴富的農民,其暴富程度完全可以達到戶均千萬以上,這足以形成一個人數很少能量很大的土地食利者階層。其腐蝕性決定他們會進一步以自己處在特定位置的土地為要挾,要求佔有更多中國經濟發展剩餘。新中國本已消滅了食利者階層,現在卻可能再製造出一個。

土地財政本身有一些缺點,不能因此就徹底否定土地財政,更不能因此認為就應當棄土地財政而照顧城郊農民的口袋。土地財政並非是被官員個人貪污了,而是用於地方建設。離開土地財政,將城市化帶來的城郊土地非農使用增值收益全部留給農民,這與當前中國土地制度安排中的“漲價歸公”內核是完全相反的,其對中國未來發展所可能造成的損害則是致命的。要完善土地財政,而不是徹底地否定它。▲(作者是華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任)

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