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是什麼讓特朗普如此"任性"的解雇白宮官員?

馬堯 復旦大學一帶一路戰略與國際安全研究所研究員

白宮又鬧起了人事地震:美國《國會山報》4月9日報道稱,經白宮方面官員證實,美國白宮國家安全委員會發言人邁克爾•安通已經離職。報道稱,這是特朗普改組國家安全和外交政策團隊的最新舉措。白宮官員稱,特朗普在一天前的4月8日召見了安通並對他的“服務”表示感謝。特朗普還表示了對安通的尊重,並表示會“想念他”。他是前國家安全顧問麥克馬斯特離開後不久,離開白宮的最新一人。

新華網聶立濤曾就特朗普解雇核心成員進行報道,在國務卿蒂勒森被解職後,根據布魯金斯學會的凱瑟琳•鄧恩•滕帕斯的計算,特朗普的核心團隊已經有超過40%的人員被更換。這樣一來,他就讓那些不怎麼對自己的團隊進行大換血的前任們相形見絀。不久前特朗普在鋼鐵關稅爭議中剛剛失去了經濟顧問加裏•科恩。他也像蒂勒森那樣代表溫和的聲音。但他的意見被否決,因此走人。特朗普的戰略溝通主任霍普•希克斯在承認替特朗普撒謊後也離開了白宮。而希克斯已經有過3位前任。白宮秘書羅布•波特被曝虐待前妻後也不得不走人。特朗普的個人助理約翰•麥肯蒂3月12日甚至沒帶自己的夾克和私人物品就離開了白宮,那顯然因為金融交易犯罪。而FBI的前任局長詹姆斯•科米的被解職則不出人們意料之外。報道稱,特朗普因為在電視節目中無情地解雇了自己的經理而出名。

為何特朗普能夠解雇這麼多人?這與美國總統的權勢以及特朗普的個性有關。在美國的行政體制中,行政系統的最高領導自然是總統,其權力是政治性的,是憲法賦予的。從國家安全的角度來説,按照《國家安全法》等法律的規定任命的諮詢人員和建立的行政構機協助總統工作。總統在國家安全方面的法律責任在《國家安全法》第2條第2款中有明確的闡述。憲法規定,總統是武裝部隊的總司令,擁有與外國政府談判簽訂條約和任免大使及其他官員的權力。美國總統的權力還不僅於此:由於美國武裝部隊的規模不斷擴大,美國承擔的安全義務已遍佈全世界,作為總司令的總統的作用也就大大地提高。總統在這方面,特別是在武裝力量的實際使用方面所擁有的權力,是與國會分享的,而且常常引起激烈的爭論。對總統的作用,還採取了重要“制衡”措施。例如,總統只能指揮由國會徵集和維持的軍隊,只有國會才有權宣戰。這本來是對總統權力的重大限制,但由於現在一般不正式宣戰,這種限制就變得無關緊要了。為了恢複國會在這方面的權力,又頒發了有爭議的《戰爭權力法》(它規定讓美軍參戰應向國會報告並得到它的批准)和《武器裝備交易控制法》(限制在沒有國會批准的情況下武器裝備交易的規模)等法規。總統的談判簽約權也在擴大。按照憲法,只有總統或總統代表(全權代表)可以與外國政府簽訂條約。憲法制定者要求美國和其他國家之間的協議將採取條約的形式,並給了國會一定的制約權,即總統在簽署任何條約前,必須徵求參議院的意見,並取得三分之二參議員的同意。由於外交事務繁多,美國政府需要處理的國際問題無洪全部通過簽訂條約加以解決。相反,絕大多數的正式外交關係現已採取政府協議的方式處理,美國與他國政府之間的這種契約有法律效力,且無需取得參議院的同意。在這種恃況下,國會無法通過正式渠道起制約作用。

在人事任免方面,總統可謂一言九鼎。總統擁有這種權力的好處是,有助於確保重要的政策制定者和執行者對他忠誠。任命權可使總統任命那些與自己觀點一致的人,罷免權可確保不忠於總統的人無法留任。憲法制定者原來的想法是,這種權力主要適用於對大使的任免。但是,隨著聯邦政府的權力和規模的擴大,被任命的官員的數量也增多了。目前,確實有成千上萬被任命的所謂政治官員(總統任命的不揮有務員證件的人),在總統顧問團或其他機構中擔任高級職務。同樣,總統在任命幾乎所有重要官員時仍然要受國會的制約,即必須得到參議院的認可。這一規定不包括為總統個人服務的人員和國家安全委員會的專業人員,這一點在“伊朗門”事件後成了一個有爭議的問題。國會只能有選擇地進行審查,因為它既沒有時間,也沒有力量對所有的被任命者進行全面甄別。因此,國會只對有爭議的職位和人員進行詳細考查。如果憲法賦予總統特權,總統的政治權力可能更大。

此外,白宮工作人員的構成也讓特朗普可以隨心所欲地解雇——在決定誰將在其政府內任職時,總統必須任命三套人馬:A.總統工作人員;B.主要政策顧問;C.負責內閣其他各部和機構的高級官員。總統必須依賴這些人來管理機構並行使總統的領導及權力。們的工作表現影響總統駕馭對外政策的能力。總統的工作人員在諸如白宮辦公廳之類的地方為他直接效力。他們是總統的耳目,並全力維護和提高總統的職業聲望、公眾威望以及總統的決斷。他們負責總統的日常事務,安排他在公眾面前亮相。通常是那些多年來一直支援總統的人被任命為主要的官員。例如,白宮官員往往包括那些總統熟識並談得來的人,常從他的競選班子中遴選。這種人員的構成決定了總統可以有權決定其去留。

在特朗普手中,他將上述權力發揮到了一個令人瞠目的程度:作為一個曾經的成功商人,解雇個把員工實在不算事——對於這位不按常理出牌的總統來説,國務卿大概和員工沒啥區別,遑論白宮國家安全委員會發言人;從心理學角度來説,特朗普是一個對政治事務參與度很高的總統。他此前並無執政經驗,但從大選表現以及之前的經商經歷可看出,他是典型的積極-肯定(active-positive)類型的總統,這類總統希望把自己的許多精力直接用於獲得成就,具有高自尊心且心情愉快,靈活多變且善於從錯誤中學習。此外,通過特朗普的組閣來看,他對既有政策決策和執行團隊的塑造作用很強,所以,美國的內政外交是更多體現他個人的特質和特點。加上美國憲法賦予總統的巨大權力,一旦發現“員工”不合意,立馬fire——無論蒂勒森還是安通都是如此。

此外,特朗普頻頻解雇其工作團隊成員也許還有一個原因:美國總統任命與他一起工作的人選並且決定整個行政部門內各類對外政策決策者和決策機構之間相互影響的方式。如果一位總統想要上臺伊始就能行使權力和治理國家,從而能利用這段“蜜月”和新政府開張的新鮮勁,他必須及早作出這些決定。特朗普顯然是對當選總統後的形勢並不能做到全部判斷正確,建立在原先評估形勢基礎上的團隊有令其不滿之處。因此,特朗普不得不頻頻換將。由此可見,未來特朗普的團隊還將有更多人黯然離開。(責任編輯 王琳)

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