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【2018兩會改革新征程】全面開放新格局下園區經濟到自貿區的四大轉型

——中國網觀點中國2018全國兩會系列評論之二十八

劉祥 中國(深圳)綜合開發研究院區域發展規劃研究所所長

我國改革開放30多年之所以能夠取得重大成功,一條重要經驗是建立了以深圳經濟特區為代表的,構建了以經濟特區、高新技術開發區、國家經濟技術開發區、海關特殊監管區為主體的1.0版本經濟園區體系建設。這些經濟園區成為中國改革開放初期重要的試驗田和排頭兵,為經濟騰飛發揮了重要作用。

3月5日,李克強總理在《政府工作報告》中表示,“要推動形成全面開放新格局。進一步拓展開放範圍和層次,完善開放結構佈局和體制機制,以高水準開放推動高品質發展”。並且要“全面複製推廣自貿區經驗,探索建設自由貿易港,打造改革開放新高地”。

在全面開放新格局下,園區經濟需要賦予新的定位和新的使命,從全球經濟體的發展經驗來看,自貿區是提高經濟自由度和區域國際化,發展開放型經濟的重要路徑。自貿區的提出和建設,將成為開放型經濟體制下園區經濟的2.0版本,有助於加強與國際經貿規則對接,創造有吸引力的國內投資環境。

(一)從“引進來”向“走出去”轉變

從發展階段來看,改革開放30多年來,通過經濟特區及開發區等稅收減免及補貼、土地價格優惠等吸引外資政策的長期實施,中國已經走過了利用外資解決外匯與資本“雙缺口”問題的發展階段。近年來,隨著貿易順差、資本項下順差的雙順差的出現,以及儲蓄總額超過資本形成總額,已經形成了雙盈餘,中國利用外資階段和目標發生重大轉變。

在國家“一帶一路”的戰略背景和形勢下,自貿區擔負著國家構建開放型經濟的新使命,探索國家戰略從“引進來”向“走出去”轉變的新路徑,構建我國對外開放的新模式,形成與國際投資、貿易通行規則互相銜接的基本制度框架,建立起國際高水準的投資和貿易服務體系。

(二)從“政策傾斜”向“消除壁壘”轉變

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這一表述不僅明確了未來全面深化改革的重點所在,更對市場的地位和作用進行了重新定位,是市場與政府關係認識上的一次重大理論突破。

從發展動力來看,經濟特區的誘餌是政策優惠,自貿區的誘餌則是消除政策壁壘,經濟特區是放餌釣魚,自貿區是開閘放水。自貿區就是要探索出一套做法,負面清單越來越短,不列入負面清單的,手段包括兩個:一個是準入放開,一個是國民待遇,對所有的國資、外資、民資,所有的企業都一視同仁,負面清單外,政府都不審批,完全由市場主體決定,負面清單以內的是高度透明的管理模式。這表明,自貿區不再依靠政策來作為企業投資、生産的動力,而是通過營造公平、公開、誠信、有序的市場環境,提供良好的市場服務,這成為企業發展核心發展環境,這是顛覆性的改革和顛覆性的創新。

自由貿易區所要面對的是“新常態”下進行的新一輪體制創新的先行先試。“新常態”之下,是高水準的開放、高品質的發展和高標準的改革。自貿區的設立,將為實現政府主導向市場主導的轉型提供試驗田,當前體制中最難改革的行政審批制度或將破題,這將進一步推動政企關係深化改革,加快服務型政府建設。

(三)從“製造業特區”向“服務業特區”轉變

從發展內容來看,經濟特區、高新技術開發區、國家經濟技術開發區和海關特殊監管區的發展定位和發展模式,主要偏向於和適應于製造業的發展,實踐也證明,30多年來,我們國家通過發展園區經濟,製造業規模和技術水準得到突飛猛進的發展,一躍成為世界工廠。然而,我們國家的服務業水準並沒有顯得明顯提升,特別是我們的金融證券保險業、科技服務業,我們的資本市場仍處於初級發展階段,一個重要的表現是我們在國際大宗商品的貿易環節,處於絕對弱勢地位,時刻面臨“買什麼,漲什麼,賣什麼,跌什麼”的尷尬格局。

以金融業發展為例,目前很多經濟園區通過提供優質的條件或者基礎設施,吸引了500家跨國公司總部落戶。由於現有的中國體制不允許資本自由流動,跨國公司的錢進來之後,要在短時間出去的話很難,需層層監管、層層審批,壁壘很多,實際上,絕大多數跨國公司關鍵的資金運作業務根本不會放到中國來,真正的財富管理中心在紐約、在東京、新加坡,香港,都不在中國大陸,而這部分是服務業最核心、最有價值環節。貿易自由度的提高會對金融自由度提出更高要求,而金融自由度的提高又會促進貿易發展。可見,貿易要上到高層級,必須與金融掛鉤,必須與資本流通掛鉤。

從上海自貿區和廣東自貿區的定位來看,我們國家依託這兩個試點,全面推進服務業的開放,著力推進金融服務業的發展,加快人民幣國際化進程,構建符合國際規則的現代服務業體系,打造中國服務業的特區。自貿區的設立,將通過進一步向外資開放金融、商貿物流、資訊服務、科技服務等生産性服務業領域,引導外資投向提高中國産業在全球價值鏈中的地位,儘快形成可複製、可推廣的經驗,發揮示範帶動、服務全國的積極作用,促進各地區共同發展。通過金融業等服務業的發展,為人民幣國家化和資本走出去奠定重要基礎。

(四)從“被動與國際慣例接軌”向“主動應對全球化競爭”轉變

從發展戰略來看,從建立的歷史條件及基礎來看,四大經濟特區是在開放經濟發展的初級階段設立的,當年中國無論是經濟總量還是外貿總量在全世界都不算領先。1980年,中國GDP佔世界比重僅為1.72%,進出口總額佔全球貿易的比重僅為0.93%。以特事特辦的方式突破傳統的計劃經濟體制框架進行改革,來嘗試一些與國際相接軌的市場經濟體制機製成為當時經濟特區的主要任務。

與上世紀80年代設立的經濟特區相比,自貿區的設立以中國成為世界第二大經濟體、第一大貿易國,市場經濟體制改革取得突破性進展為大背景,是站在新的起點上,進一步深化改革開放,打破制度障礙,創造公平競爭環境,加快中國經濟融入全球步伐的重要戰略舉措,是中國在全球化經濟競爭中主動開展的一場攻守兼備的試驗。

從“守”的角度來看,在美歐處心積慮企圖借助TPP、TTIP等區域經濟一體化進程架空世貿組織多哈回合談判的背景下,通過自貿區這樣的高標準開放經濟試驗田,我們要驗證自己有能力經受住高標準的開放經濟競爭,並在其中脫穎而出;在中國經濟面臨勞動力、土地等項成本全面上漲的壓力下,我們要證明中國經濟有能力通過改革改進公共服務,激發創新活力,保持持續發展的動能,並躍上新臺階,而不會如同許多一度起飛的新興市場那樣最終落得起飛夭折的命運。

從“攻”的角度來看,我們要憑藉自貿區這樣的開放經濟最前沿、新高地去爭奪國際經濟運作中的主導權,去推進我們從單純的“與國際慣例接軌”轉向“主動應對全球化競爭”。當初的經濟特區是處於被動吸納地位的‘與國際慣例接軌’的試驗,今日的自貿區是中國在全球化經濟競爭中主動開展的試驗,中國從被動逐漸走向主動。

此外,中國進行自貿區的探索,就是為參加一批高品質的國際自貿區的談判做好準備,並爭取做到可複製、可推廣。只有這樣,才可能在全球經濟大格局的深刻變化中,在全球貿易規則體制的談判和變化當中掌握主動權。(責任編輯 王琳)

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