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特朗普將推行什麼樣的經濟和貿易政策?

美國新總統特朗普已正式宣誓就職。他上臺第一天起,就將把首要的精力放在推動美國經濟以更明顯幅度復蘇和重新振興上,以此為主要平臺向支援他的選民兌現他的“美國優先”和“讓美國重新強大起來”核心價值。

2016年11月22日,勝選13天的特朗普發佈視頻,正式公佈了他的“百日新政”計劃,突出強調了涉及貿易、能源、基建、外勞和華盛頓政治生態的五大重點領域內容,最優先的兩項是宣佈退出TPP,代之以“更加公平的雙邊貿易協定”;取消奧巴馬政府在環境保護方面、特別是對開發使用頁巖氣、清潔煤的種種限制。

特朗普及其團隊在競選和候任期間多次表明,特朗普政府最重要的任務是持續的經濟增長,確保美國可以達到3-4%的GDP增長水準。在候任期裏,特朗普及其側近重點為執政後在經濟領域的施政做準備,明確顯示出推行稅收制度改革、放鬆金融監管、扶助本土製造業、減少外貿逆差、大興基礎設施建設的政策導向。

特朗普的經濟顧問、即將出任財長的史蒂芬•努欽(Steven Mnuchin)表示,特朗普政府將實施裏根政府以來最大規模的稅改,將企業稅率由30%降至15%,以創造經濟增長和個人收入,但不會對富裕階層絕對減稅。努欽並表示,未來幾年美國將把利率維持在相對較低的水準,目前利率已略微上調,這是合理的。努欽還透露,特朗普團隊考慮設立一家“基礎設施銀行”,為美國的基建項目籌融資。

特朗普重申謀求廢除2010年的《多德-弗蘭克法案》(全稱《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》,2008年金融危機後奧巴馬政府利用民主黨在國會參眾兩院的多數席位通過一個全面、嚴厲的金融改革法案)。一般認為,特朗普的“去監管化”金融改革將對“多弗法案”的核心內容“沃克爾規則”做出調整,有關規則禁止商業銀行從事高風險的自營交易,反對商業銀行持有對衝基金和私人股權基金,嚴限金融機構規模,也即禁止銀行利用自有資金從事交易活動,限制衍生品交易。努欽解釋説,該法案太過複雜,抑制了借貸活動,特朗普政府將設法解除其中阻止銀行借貸的部分。特朗普的監管改革特別顧問、艾康企業創始人和主要股東卡爾•伊欽則表示,“沃克爾規則”有可取之處,並不全盤反對監管。

特朗普本人提前啟動推動製造業回流美國的工作,把施壓重點放在精心挑選出來的分別代表汽車、家電、通訊行業的福特、開利、蘋果公司上,並得到福特與開利的具體讓步。福特確認取消把小型林肯休旅車組裝廠遷移至墨西哥的計劃,將該廠留在肯塔基州。菲亞特克萊斯勒披露今後三年擬斥資10億美元改建密歇根州沃倫市的一家工廠用於生産兩種新款JEEP SUV,改建俄亥俄州托萊多市一家工廠用於生産JEEP皮卡,總共創造2000個新增就業崗位。開利放棄工廠移至墨西哥的計劃,把800個工人崗位和300個總部研發崗位留在美國,開利將為此獲得700萬美元的稅收減免承諾。蘋果公司主要海外代工企業富士康公司則已著手研究在美國生産的可行性。2016年底,富士康自動化科技研究委員會負責人透露,該公司正採用多達40000部工業機器人,今後每年增加10000部,計劃分三階段取代生産線上所有員工。富士康已在弗吉尼亞、印第安納州設有製造工廠。

服務於經濟政策運轉的白宮機構設置調整方案也已明朗。在現有白宮國家安全委員會(NSC)、國家經濟委員會(NEC)、國內政策會議(DPC)之外新設國家貿易委員會(NTC),以及國際談判特別代表新職位,與原有的商務部下貿易代表辦公室共同制定、實施美國的貿易政策,以強化總統對製造業振興和減少外貿逆差的直接領導。在這樣一個架構之下,原集中在貿易代表手中的權力將被稀釋。

談到特朗普經濟政策的醞釀,不能忽略其能源政策構想所展現的思路,因為這與未來美國經濟的整體運作有著密切關聯。特朗普在競選期間就不斷宣稱要取消奧巴馬政府針對美國能源生産特別是頁巖氣和清潔煤在開採、使用方面的限制,廢除對水力壓裂技術和甲烷排放的限制性規定,開放外大陸架油氣開發,並取消《巴黎協定》,停止向聯合國氣候變化部門捐款,以“拯救煤炭工業及其他被極端主張所威脅的工業”。

特朗普及其團隊的能源觀是親化石能源産業的,把“可承受性”(Affordability)放在國家能源安全的核心位置,突出強調油價對能源供應穩定和經濟良性運作的重要意義,是一种經濟利益至上的能源觀。這種觀念並不反對研發新能源和清潔能源,但更顧及共和黨背後龐大的化石能源利益集團。在這樣的能源觀念引導下,美國應對氣候變化的道德標桿將會下降,重心從寄希望於技術突破轉向強調多元化能源供給,對天然氣産業將是有利的。

特朗普政府決意重啟連接美國和加拿大的基石輸油管線項目(Keystone XL),“百分之百批准它”。Keystone XL項目二期工程完工後,可望向美國中西部煉油設施日輸送59萬桶原油,三期完工後每天向得州的煉油廠提供70萬桶原油,將極大促進加油輸美,進一步減少美國對中東原油的依賴。

特朗普能源政策的“鬆綁”式調整與金融“去監管化”相配套,將激發美國傳統石化行業的新一輪高速增長,其背後的真正邏輯是,重新確認化石燃料在美國能源結構中的主體地位,一方面為美國國內製造業的重新振興提供低廉的能源價格保障,另一方面把美國生産的化石能源以不那麼低的價格賣到海外,同時趁油價處於低位時積累更多石油儲備。可以預料特朗普時期,美國可能會通過多雙邊手段積極尋求與其世界主要油氣生産國地位相匹配的定價權,推動油價從低位緩慢上漲。但比能源政策調整更為重要的刺激美國經濟增長和重振美國製造業的方略要求能源價格不能太高,且目前國際能源市場仍總體上供過於求,加上世界經濟低迷,油價不大可能出現大幅上揚。

對於特朗普的意外當選,美國股市和美元指數一度陷入恐慌式跌落,但數個小時後便發生V型反轉進入暴漲軌道,債券市場則因收益率猛增而遭遇大量拋售。這表明,美國市場對特朗普的減稅、基建和放鬆監管政策抱有期待,對相關政策將推高經濟增長連帶通脹上揚也有預期,市場避險情緒下降。

2016年12月15日,美聯儲宣佈將聯邦基金利率從0.25%-0.5%調升至0.5%-0.75%,這是美國一年來首次加息、十年來第二次加息。美聯儲預計2017年加息三次,比9月會議預計的兩次多一次。促使美聯儲最終做出加息決定的主張是美國經濟的持續擴張,勞動力市場改善消除了最後一道障礙,但也是向特朗普即將實施的引導美國經濟進入加息週期政策的靠攏,這種政策推高了美聯儲對通脹的預期。

可以看出,特朗普入主白宮後,將實施寬鬆的財政政策,通過“親增長的”稅改(降低公司稅率)、大興基礎設施建設、加息、放鬆金融監管和吸引製造業回流來刺激經濟增長和創造就業,這或許能在特朗普就職後的一年內産生積極的實際效果,並且導致新興市場國家貨幣加速貶值和資本進一步外流。但另一方面,為抑制泡沫,特朗普又將終結已持續八年的貨幣寬鬆週期,這將增加美國和世界經濟運作的複雜性。

更加寬鬆的財政政策與更加緊縮的貨幣政策是自相矛盾、難以持續的含混組合,有關措施的綜合使用勢必加劇財政赤字和通脹風險(美國國債水準至2016年12月已達19萬億美元,債務與GDP之比為107.6%。有預測指,美國國債將在特朗普第一個四年任期之初就突破20萬億美元,到2020年底將達30萬億美元。前美聯儲主席本•伯南克曾撰文指出,到2020財年,聯邦政府要為償還國債利息籌集8140億美元,相當於當年政府預算的1/10),提高借貸成本,並導致美元幣值衝高回落,而這些現象最終將導致失衡,威脅特朗普政府將美國經濟增長推高到4%左右的目標。在此情況下,特朗普的經濟政策有可能在第一任期後半段開始向中性回調。

從更廣義範疇看,特朗普即將制定的經濟政策其實是在變相吃奧巴馬刺激經濟復蘇業績的“老本”。特朗普從奧巴馬政府手中繼承的“經濟遺産”其實比較虛弱。美國經濟自金融危機以來已連續九年增長,但增幅始終緩慢,2008至2015年GDP平均增長率2.1%,低於2000-2007年間2.65%和1981-1999年間的2.26%,同時接近充分就業,按照經濟週期律在今後兩三年內重陷衰退的壓力正在增大。面對這樣的情況,按傳統凱恩斯主義主張的那樣實施財政、貨幣政策“雙擴張”都難立竿見影,特朗普恐怕更沒有多大空間創造重振美國經濟的“奇跡”。

貿易政策是經濟政策不可分割的重要組成部分,對特朗普政府就更是如此。隨著特朗普時代的揭幕,貿易領域的變化將會最早、最直接地被世界感知。如果特朗普不能在上任後的百日內儘快取得可見的成果,減少美國的對外貿易逆差,他向選民做出的吸引更多製造業回流、創造更多就業機會、將美國經濟增長推高到3%以上的承諾將大打折扣,其政治基礎將在執政的最初階段就發生鬆動。

特朗普把“美國貿易失敗”的原因歸結為主要貿易夥伴的“匯率操縱”等不公平的“重商主義”手段,將中國鎖定為頭號競爭者和挑戰者,不可避免地要對中國、墨西哥等國擺出對抗姿態。然而,儘管美國總統享有比較大的貿易決策權,但從法律意義上講並不具備對外發動全面、系統性貿易戰的充分授權,因此總體預計,特朗普將執行強硬的對外貿易路線,大的貿易戰未必有,局部的貿易摩擦不會少。最有可能的是,特朗普政府在一個特定時期內不惜冒遭受外國貿易報復的風險,選擇鋼鐵、汽車、化工等傳統重化工業領域和智慧財産權分歧對外密集發起單邊單項調查或多邊訴訟,單方面採取徵收懲罰性關稅之類的措施,把對象國逼到談判桌前,重構貿易條件。

特朗普任命納瓦羅為國家貿易委員會主席,羅斯、裏基茨任商務部部長、副部長,萊特希澤為貿易代表(萊特希澤在裏根時期作為貿易副代表曾深度參與處理美日貿易摩擦)。這幾個人都支援對外增加貿易限制,也都嚴厲批評中國,他們的被啟用釋放出特朗普政府準備重塑美國對外經濟關係的意向。然而特朗普的更廣義的經濟團隊成員---包括金融監管改革顧問伊坎、國務卿蒂勒森、國家經濟委員會主席科恩、駐華大使布蘭斯塔德,卻是全球自由貿易的支援者,他們將在特朗普政府內部對推行極端貿易保護主義的傾向構成牽制和平衡。

特朗普執政初期,美國梳理對外貿易關係的重點不會放在商談締結新的貿易協定上,而是將重審過去幾年已簽署的協定,重點重審《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)。“重審”並不等於立即廢除、徹底終結,而可能是退回雙邊渠道重談,對奧巴馬政府已談成的實質內容進行修訂、增補,在此基礎上換個名頭重新締結,改頭換面為特朗普政府自己的成果。當然,即便這確是特朗普政府的真實想法,也需得到已做出重大讓步簽署TPP的其他國家認可,需要面對將高得出乎特朗普預料的行政成本和聲譽代價。TPP是奧巴馬政府歷時6年談成的,其他11個成員全力支援、寄予厚望,特朗普政府如全盤放棄,將損害美國在盟友夥伴心目中的形象和地位,這與特朗普團隊聲言的“重新以負責任的方式擔負起對盟友夥伴的承諾”相背離。

特朗普政府不會真的退出被他在競選期間稱作“有史以來最糟糕協議”的北美自由貿易區(NAFTA)---那是美國對外貿易圈層的內核部分,墨西哥和加拿大分別是單個國家意義上的美國第三、第二大貨物貿易夥伴(美國商務部2015年數據)。揚言退出很可能只是重新要價之前擺出的威脅性姿態。特朗普可能指示下屬爭取談判NAFTA的“升級版”,著眼通過關稅以外的手段,比如增加環境、勞工、電子商務等方面的條款,以提高墨、加兩國特別是墨西哥的製造業成本,擠壓對方對美國的貿易優勢,但加、墨兩國也將因此獲得談判解決其在木材、糖、馬鈴薯等産品對美出口和公共採購等NAFTA生效22年來遺留關切的機會。

特朗普重整美國對外貿易的設想有其合理性和必然性---主要是出於美國對外貿易逆差長期居高不下對赤字的負累和整個國家産業“空心化”的現實威脅。然而,美國對外貿易面臨的真正問題並不在於遭遇了不公平競爭、失掉了整體利益,而是在全球産業鏈的作用下産生的貿易利益分配不均。美國從對外貿易中賺得的好處更多地集中到從事貿易活動的公司企業手中,而不是更多地惠及普通民眾。這種現象成為助推特朗普當選的關鍵因素,然而當特朗普轉入執政軌道,用不了多久就會轉化為特朗普自身面臨的壓力,他的“貿易重整”或許可因一些製造業項目的留下或回歸以及在某些涉外貿易爭端當中的逞強表現收取一時之效,卻無法從根本上改變利益分配不均的問題,終將歸於平庸。

特朗普的貿易逞強路線激起了外界對“逆全球化”的深切擔憂。當發展中國家需要繼續享受經濟全球化深度發展和群體工業化不斷升級帶來的繁榮和希望之際,美國作為經濟全球化引領者的退卻將嚴重損害廣大發展中國家的利益。然而正如退出一種國際秩序比加入它還要難,在全球産業鏈已將各個經濟體無論大小窮富緊密聯結在一起、交通電信等互聯互通技術日新月異、網路經濟活動空前普及的今天,經濟全球化的基本動力仍在發揮作用,整體性的逆全球化是不可想像的,在發達國家內部興起的更多是對“公平全球化”的訴求,這種訴求構成貿易保護主義捲土重來的政治土壤。

也許,特朗普反對的並非經濟全球化本身,而是民主黨執政期間過於激進的自由貿易主義政策,這種激進源於民主黨政治精英們對世貿組織多哈回合談判的停滯和新興市場在貨物貿易領域的崛起忍無可忍,他們決定繞開世貿組織,單組少數國家“小圈子”商談將貨物貿易、服務貿易、勞工和環境標準等因素合在一起的“高標準”自貿協定,為達目的不可避免地在農畜産品、汽車零配件、服裝鞋帽製品、醫藥産品專利保護、金融服務等領域做出了實質性妥協,並且在各種談判過程中對華盛頓國會山和華爾街密不透風如鐵桶,在美國國內觸犯了眾多行業利益,引起反彈也是必然。特朗普所要做的可能是復歸相對保守的全球化策略,這種策略將恢復以雙方為主、多邊為輔的模式,其具體樣貌還遠不夠清晰,有待持續觀察。

特朗普要在經貿問題上拿中國“開刀”的意圖越來越明確,已非僅是取悅于支援者的“競選策略”、“競選語言”。主要原因在於:美國的經濟結構調整和轉型確已站到十字路口,其復蘇的可持續性和就業的再擴大在相當程度上取決於與中國市場的再平衡、再配置;特朗普就職後施政重心在國內,為顯示執政能力和路線正確,必須在經濟領域用最短時間拿到盡可能多的公眾可見的“成果”。從此意義上講,經濟議題將是特朗普執政第一年中美關係的主要摩擦點。特朗普將最先在經貿領域向中國“開價”,如得不到滿足,則會選擇其他領域露出“獠牙”。如果特朗普政府謀求改變中美經貿關係的“路徑依賴”,從“你造我買、你借我花”轉向“贏者通吃”,那將打碎兩國關係發展賴以維繫的“壓艙石”。

中美關係中的資本規律已在運作起來適應新的政治變化。特朗普明白中美關係對雙方乃至全球經濟的重要性,知道一旦挑起全面貿易戰,推動美國經濟增長3%以上的目標將很難實現,因此未必真敢與中國打全面貿易戰。他也不會無視來自中國的投資和商業合作機會,這種機會就存在於中國日益崛起的電子商務、全球卓越的基礎設施建設能力和企業如饑似渴的赴美投資需求中。特朗普要抓住來自中國的機會,最需要破除的是美國國內根深蒂固的政治戒心,收斂其限制中國産品輸美的膨脹心態。

http://opinion.china.com.cn/opinion_2_156302.html

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