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【2018兩會·改革新征程】國務院機構改革的舉措與邏輯

——中國網觀點中國2018全國兩會系列評論之三十三

毛壽龍 中國人民大學公共政策研究院執行院長

3月13日,國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據該方案,國務院組成部門從25個增加到26個,但正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。可見,這次機構改革的重點不在於政府組成部門數量的減少,而在於通過機構改革,來整合分散在各個部門的特定職能,形成相關職能領域的大部制體制,並理順和優化各個部門的職能配置。

根據這一方案,我們可以看到多個方面的顯著變化:一是職能相近的部門職能進行了整合,組建了相關的大部制;二是重要的職能進行了整合,並機構規格得到了升級,變成了國務院組成部門;三是一些部門重新組建、優化職能;四是新建了一些部門,適應新的發展形勢。

首先,組建自然資源部、生態環境部、文化和旅遊部。自然資源部整合了國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理資訊局等有關國家自然資源管理的職能,從而實現了自然資源管理的大部制。生態環境部在環境保護部的基礎上,整合了其他各個部門有關生態和環境保護的職能。實現了生態環境職能的大部制。文化和旅遊部整合了文化部和旅遊局的文化旅遊職能,在文化産業發展和旅遊産業發展的基礎上實現文化和旅遊産業行業管理的大部制。

其次,新建了退役軍人事務部和應急管理部,一方面整合相關部門的相關職能,另一方面在機構級別層次提升了退役軍人事務管理和應急管理的級別,在國務院組成部門層次對其進行管理。體現了國家對退役軍人事務和應急管理職能的重視。

第三,組建國家衛生健康委員會、重新組建科學技術部、組建司法部,優化水利部職責、優化審計署職責。這些部門都整合了相關國務院下設機構和相關職能。其中國家衛生健康委員會的組建,可以説是機構改革層次發出了一個信號:中國的人口政策將會發生重大的變化,計劃生育作為國策將退出歷史舞臺,而新的人口政策將著眼于衛生健康,而不再著眼于數量控制。可以預計,在二孩政策放開的基礎上,將會進一步放開相關政策,讓願意生而且有能力生的家庭,能夠生育更多的孩子,從而緩解人口領域性別結構失衡和年齡結構老化的問題。

第四,新組建的國家移民管理局和國家國際發展合作署,則體現了新時代對外開放的新格局。過去中國的國界是邊防,管理邊防的是軍隊和武警,現在大部分都由出入境管理局管理。新建國家移民管理局,顯然是考慮到了這一新的形勢:現在對外開放水準越來越高,國家的邊界和過去封閉時代的內涵肯定有很大的差異,未來的國界肯定不再是國家的邊界,也不僅僅是人員和物資的出入境,而很可能出現很多移民。而國家國際發展合作署,則在機構層次上為“一帶一路”等建設人類命運共同體提供了組織的支援。

這一改革與過去四十年裏七次機構改革是一脈相承的。過去四十年裏,前二十年的改革,主要關注如何減少國務院機構的數量,同時在此基礎上進一步轉變政府職能。後二十年的改革,不僅關注精簡國務院下屬機構的數量,進一步轉變政府職能,但更重要的是,在市場經濟發展已經比較充分的情況下,如何確定政府的職能框架。

在新世紀頭十年,政府職能框架確定為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務,當時的重點是如何合理配置經濟調節部門,如何整合完善工業和資訊化、交通運輸行業管理體制,如何以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。後十年生態環境越來越重要,現在已經成了國務院職能框架五大職能之一。所以,2008年機構改革的時候,環境保護總局升格為環境保護部,這一次則把生態職能也劃入了環境保護部,實現了生態環保的大部制。

當然機構改革僅僅是全面深化改革的其中一個部分,或者説機構改革僅僅是一些特定領域深化改革的很重要的起點。比如就新設的生態環境部來説,它整合了原環保部、發改委的應對氣候變化和減排、國土資源部的防止地下水污染、水利部的編制水功能區劃、農業部的農業面源污染治理、海洋局的海洋環境保護、南水北調環保等多項職能,的確是實現了大生態環境。這一改革應該説是非常來之不易的。因為它不僅體現了理念的變化,過去比較強調環境保護,現在不僅強調環境保護,而且還關注生態文明,關注環境本身,而且還集中了分散在各個部門的職能。過去環境保護局升格為環境保護總局,然後升格為環境保護部,雖然級別上提升了,但實際上其職能規模、行政編制資源和環境保護的手段,都沒有實質上的提升。這使得環境治理體系建設和治理能力水準的提高,遇到了多方面的阻力。可以相信,這次新組建生態環境部之後,這些問題都會逐步得到解決,中國生態環境治理體系建設和治理能力水準,都會得到實質性的提升。

國務院機構改革是政府治理體系和治理能力水準建設的重要舉措,這一次改革在機構重組和職能整合的力度上來看,是相當大的。解決了多年來想解決,但又沒有解決的問題。

這次改革力度大,措施得力,應該會順利實現預期目標。因為這一次政府機構改革,不僅僅是政府機構改革,而是黨和國家機構系統改革的一部分。在黨和國家治理體系和治理水準整體提高的情況下,過去認為是很大的阻力,這一次應該夠不成阻力。可以相信,經過這一次機構改革,政府的職能體系會進一步完善,機構和職能的匹配度會日趨無縫隙對接,過去存在的“九龍治水”、各自為政的問題,機構因部門利益缺乏合作的問題,都將會逐步得到解決。(責任編輯 郭素萍)

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