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北京推進積分落戶是戶改一次大膽嘗試

喬新生 中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

在戶籍管理制度改革的過程中出現了兩種觀點:一種觀點認為,戶籍只是表明居民所在地,因此,不應該和任何制度掛鉤;還有一種觀點則認為,戶籍制度不僅僅表明居民的居住地,同時也標誌著居民是否享受基本的社會保障福利待遇,因此,戶籍制度的改革必須和其他制度改革配套進行。

筆者認為,戶籍制度改革和社會保障制度改革具有一定的關聯關係,但是,如果強調互為因果,那麼,戶籍制度改革不可能向前推進。最好的策略是,在推進戶籍制度改革的過程中,充分考慮戶籍制度改革所産生的社會成本,逐步地把戶籍制度改革和社會保障福利制度改革聯繫起來。換句話説,就是要把戶籍制度改革作為社會保障福利制度改革的基礎和前提條件。

戶籍所在地的居民是否應該享受戶籍所在地的社會保障福利,這是一個值得討論的問題。絕大多數國家在設計社會保障體系的時候,已經充分考慮到人口的流動性特徵,因此,建立了非常完善的社會保障制度以及與之相配套的財政稅收管理制度。譬如,在美國如果選擇了居住地,那麼,自然而然地就成為當地的納稅人。由於美國對住房徵收房産稅,因此,如果居民所在地的房産稅相對較高,那麼,社區治安、教育、公共醫療的條件也就相對較高;反過來,如果居民所在地的房産稅相對較低,那麼,社區治安、教育、醫療等服務也就相對較差。正因為如此,那些相對富裕的居民會選擇社會治安、教育、醫療水準相對較高的社區,前提條件是他們必須承擔更多的稅收負擔,而那些相對貧困的居民則會選擇房産稅相對較低的社區,以減輕自己的稅收負擔。因此,在美國不會出現非理性的自由遷徙活動,也不會出現自由遷徙之後權利和義務不對稱的現象。這是財政聯邦主義以及社區自治原則在社會保障體系以及戶籍管理中産生的正面效應。如果沒有科學的財政制度,沒有實行社區自治的基本原則,那麼,在戶籍制度改革的過程中就會面臨兩難的困境:假如允許居民自由遷徙,那麼,在很短的時間裏,人們會涌向大城市,因為大城市的公共設施和社會福利相對較好,大城市就會不堪重負;假如禁止居民自由遷徙,那麼,戶籍改革就會變得毫無意義。中國的戶籍管理制度改革必須正確處理因果關係,必須看到戶籍制度改革和社會福利保障制度改革以及財稅制度改革之間的內在聯繫。

北京市人大常委會第二十次會議已經作出決定,北京市將會在近期實行居民居住證制度,並且根據居民的積分情況實行有條件的落戶政策。這是我國特大型城市戶籍制度改革的大膽嘗試。通俗地説,北京市的做法實際上就是要求所有居民都必須成為納稅人,如果納稅達到一定的數額,那麼,可以取得相應的累積分數,達到一定分數之後可以獲得北京市的戶口。這種做法解決了權利義務平衡的問題,可以使那些戶口遷移到北京的居民和北京市居民享有同樣的權利,承擔同樣的納稅義務。

不過,在推行這項制度的過程中,必須充分注意到我國財政稅收制度中存在的深層次問題。正如人們所知道的那樣,我國上個世紀的90年代開始實施分稅制改革,稅收分為中央稅收和地方稅收以及中央地方共用稅。從理論上來説,在北京市購買住房的居民應當繳納房産稅。房産稅是屬於典型的地方稅,地方政府可以通過徵收房産稅,補充財政收入,並且用於改善北京市的基礎設施,增加北京市居民的社會保障福利。所以,在北京市購買住房從理論上來説就等於為北京市作出了貢獻,在北京購買住房的居民應該取得北京戶口。

世界上一些國家之所以制定投資移民政策,其基本原理也在於此。但是,在這項制度實施的過程中還必須注意操作的細節。假如居民購買住房短期出售,或者居民貸款購買住房,那麼,是否應當取得北京市戶口呢?這些問題都值得北京市人大常委會在制定戶籍管理規則的過程中認真加以考慮。

筆者的觀點是,戶籍制度改革是典型的存量加增量的改革。在戶籍制度改革的過程中既要防止出現盲目冒進的現象,同時又要防止出現相互掣肘的現象。現在一些城市在戶籍制度改革的過程中之所以雷聲大雨點小,根本原因就在於,他們看到了戶籍制度改革背後所引發的一系列問題,在制定戶籍制度改革方案的過程中,只看到困難而沒有看到機遇。實際上,按照權利義務平衡的原則,增加城市的人口,一方面可以增加城市的財政收入,促進城市生産力的發展;另一方面也可以加快城鎮化步伐,讓更多的人通過投資進入大城市,從而充分發揮大城市的優勢,儘早實現現代化。

可以這樣説,投資移民是我國未來解決大城市戶籍管理制度的一個非常好的出路。戶籍制度管理可以加快腳步,特大型城市應當儘快出臺居住證制度,一方面可以讓更多的居民進入城市,另一方面也可以解決短期內大量人口涌入特大型城市所帶來的社會保障沉重壓力。取得城市的居住證,並不意味著取得城市戶籍,當然更不意味著享有城市的各種社會保障福利。只有當城市居民為城市的發展作出貢獻,譬如,繳納一定的稅收之後,才能獲得城市基本的社會保障福利。這不是對外來人口的政策歧視,而是真正貫徹落實權利義務平衡的原則。

當然,如果一個城市的財政收入豐沛,可以為外來人員提供足夠的社會保障福利,那麼為了增加城市的人口,完全可以敞開大門,讓更多的人涌入大城市,為城市的發展作出貢獻。從理論上來説,人口的增加就意味著創造力的增加,人口的增加就意味著生産力的發展。現在印度和伊朗等一些國家之所以經濟發展迅速,根本原因就在於,這些國家是典型的年輕國家,由於大量年輕人進入城市,不僅刺激了城市的消費,而且為城市未來的發展提供了源源不斷的勞動力。

當前中國正面臨老齡化的問題,如果不儘快改革我國的城市人口發展政策,人為地限制農村居民進入城市,最終必然會導致城市發展的步伐放緩。現在一些城市為了解決商品房空置的問題,鼓勵外地居民到當地購買商品房。如果地方政府能夠因勢利導,借鑒投資移民的政策,明確規定凡是購買商品房並且長期持有,可以取得城市戶口,那麼,不僅可以解決城市商品房銷售不暢的問題,而且更主要的是,可以增加城市的房地産稅,可以為城市的基礎設施建設和社會保障體系提供新的財政收入來源。

因此,首先,在全國各大城市應當實行居住證制度,所有的居民都可以到城市取得城市的居住證。城市居住證不附加任何條件。其次,獲得城市居住證並不意味著可以享受城市的各項社會保障福利,只有當納稅達到一定的數額之後,才能成為城市居民獲得城市戶籍。第三,政府為了加快城市建設,應當鼓勵更多投資者進入城市,通過購買商品房以及其他投資方式,為城市的基礎設施建設以及社區發展作出貢獻。

總而言之,在城鎮化發展的過程中,千萬不能只看到問題的一個方面而忽視了另外一個方面。如果沒有看到我國城市普遍存在的老齡化現象,那麼,在制定戶籍管理政策的時候就會步履蹣跚,患得患失。只有增加城市的人口,不斷地吸納勞動力,讓更多的投資者為城市的發展創造財富,我國的城鎮化發展的步伐才會加快。

http://opinion.china.com.cn/opinion_27_134427.html

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