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【專家談】生態文明建設成為政府重點工作任務

——中國網觀點中國2017全國兩會系列評論之七十六

羅來軍 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授、中國方案研究院執行院長

今年的兩會呈現出一個有特色的“綠色亮點”,即生態文明建設成為政府的一項重點工作任務。不僅僅是政府工作報告高度重視和強調生態文明建設問題,“兩會”的代表委員也高度熱議綠色發展問題。政府工作高度重視生態問題,亦是對習近平總書記綠色發展理念的具體落實。習近平總書記多次提出“要把生態環境保護放在更加突出位置,像保護眼睛一樣保護生態環境,像對待生命一樣對待生態環境”等強調生態問題的見解和論斷。

在過去的一年,生態文明建設取得了新進展,二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%,74個重點城市細顆粒物(PM2.5)年均濃度下降9.1%;清潔能源消費比重提高1.7個百分點,煤炭消費比重下降2個百分點;推進水污染防治,出臺土壤污染防治行動計劃。開展中央環境保護督察,嚴肅查處一批環境違法案件。政府工作報告在部署2017年重點工作任務中,要加大生態環境保護治理力度。加快改善生態環境特別是空氣品質,是人民群眾的迫切願望,是可持續發展的內在要求。必須科學施策、標本兼治、鐵腕治理,努力向人民群眾交出合格答卷。

為了更好地做好生態文明建設工作,我國還需要正視所存在的問題,並尋找科學有效的解決方式。在政府管理方面所存在的問題主要有:

一是監督與管理不到位不健全。對違規行為缺乏必要的監管和約束,一些企業環保主體責任尚未落實,擅自停運污染治理設施,自動監控設施不正常運作,偷排偷放、數據造假等違法行為比較嚴重。管理部門設立監督舉報平臺,以及投訴舉報聯繫電話,但是,通常沒有及時、切實的反饋與查處結果。通過監督舉報平臺進行舉報,往往只反饋“資訊將會核實”,就很難有下文了。撥打舉報聯繫電話,通常無人接聽,即使有人接聽,也無濟於事。

二是管理方式不科學。對違反環保要求的行為缺乏處罰,或者處罰方式不合理,通常是對違規企業開出罰單。這種“簡單”的罰款方式不但治不了排污,反而加重排污。其原因是,如果偷排沒有被發現,或者通過政企合謀,可以節約大量資金;即使發現了要處罰,也就是一定金額的罰款;那麼,多偷排一些,就可以把罰金賺回來。在理論上,簡單的罰款方式其實形成了地方部門與污染企業“合作分贓”並規避責任的行為,污染企業排污,地方部門進行“管理”,開出罰單,罰金到地方部門手中,剩餘利潤給污染企業所有,二者“合作”分享“污染利潤”。

企業廢氣排放監控明顯不合理。現行廢氣排放線上監控由企業自行維護,極易擅自篡改數據。由於廢氣排放是負外部性,而且防治設施成本高昂,污染企業往往不投運防治設備,並同時上報虛假數據。

三是地方保護現象嚴重,甚至存在多種政企合謀。人大常務委員會執法檢查組曾對我國環保法實施情況進行檢查,發現地方考核問責機制不健全,壓力傳導層層衰減,地方領導幹部違規干預環境監測和執法,地方保護現象仍然存在。相關部門環保職責不明確,被動應付、推諉扯皮的現象時有發生,存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現象。

更為深層次的問題是,污染利潤空間巨大,以至於存在多種方式的政企合謀。在地方政府或者個別人員的保護下,一些企業不落實環保要求,進行偷排偷放,上報虛假數據。還存在著一種政府與企業之間廣義上的“合謀”,比如,2016年,中央對部分省市進行大氣污染監測,地方政府“統一”向有污染排放的企業下達“行政指令”,停止企業運營,等到監測結束之後再開始運營。

針對所存在的問題,我國在政府管理方面需採取相應的措施加強治理與防範。

首先,實行中央直管。

為了能夠有效解決地方保護、政企合謀、監管難以落實等弊端,需改進現行的行政管理模式,改為中央直管模式:從中央到各級地方政府,環境監管部門不受各級地方政府管轄,而是受環境部門上級主管單位管轄,直接上通中央,形成“中共中央/國務院——國家污染綜合治理領導小組——環保部——各級環保部門”的直管模式,以此規避各級政府對污染環保問題的各種各樣的干預與合謀。

建議中共中央和國務院聯合成立國家污染綜合治理領導小組,由中央領導領銜,小組成員包括中宣部、中紀委、發改委、工信部、財政部、交通運輸部、國資委、住建部、環保部、監察部等部委負責人,辦公室設置在環保部,就污染治理問題出臺方案,落實具體措施,並召開協調會解決棘手問題。

其次,實施“真正處罰”。

“沒有真正獎懲的治理是無效的,再好的政策也難以落實”。前文分析了“簡單”的罰款方式不但治不了排污,反而加重排污,甚至形成地方部門與污染企業的“合作分贓”並規避責任。如果想要取得切實的效果,關鍵的關鍵是要對違規行為、違規企業和違規地方政府實施“真正處罰”。

什麼是真正處罰?其標準為:處罰的力度要達到制止違規行為,無論是接受處罰的主體還是沒有被發現的違規者。真正處罰之所以能夠起到制止作用,是因為違規者知道,一旦發現其違規就逃脫不了處罰,而且處罰的代價要遠超過其違規帶來的收益,其違規得不償失。

真正處罰的對象,既包括違規的企業和個人,也包括對違規行為默許、包容、合謀的政府人員。對後者的真正處罰比前者更為重要,這是因為很多企業違規都與後者的默許、合謀和不作為有關。政府進行有效治理的一個關鍵要點,就是確定真正處罰的力度並實際執行。

有人説“監管人員不足,污染企業眾多,管不過來”。這是一個偽命題,此説法不是對管理無知,就是對管理不作為尋找藉口。現有的監管人員已經足夠多,關鍵在於如何管理。對所掌握的違規企業,無需全部實施真正處罰,而是先選擇最嚴重的企業進行真正處罰。在處罰最嚴重的企業之後,再在剩餘的違規企業中選擇最嚴重的企業進行處罰。只要實施了真正處罰,其他企業也就不敢違規了。科學的治理方法正如上述所言,而不是很多人去盯住企業。如果沒有“真正處罰”,再多的人盯住企業也沒有用。

http://opinion.china.com.cn/opinion_25_160325.html

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