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激發城鎮化的乘數效應

國家新型城鎮化規劃出籠之後,馬上就有地方推出了城鄉一體化試點。觀察一些方案可以發現,對於城鎮化率的年度目標、城鎮定位和佈局,非常明確,特色鮮明。接下來,方案將在實踐中得到檢驗。把握好中央提出的“市場主導,政府引導”原則,有利於破解城鎮化施行過程中的各種問題,有利於新型城鎮化的可持續發展。

中國的城鎮化率從1978年的27.98%提升到2013年的53.7%,實現了大幅跨越,為中國經濟增長做出了重要貢獻。但是隨著城鎮化的深入推進,很多問題也逐一顯現,比如農民工的半城市化現象、粗放發展導致的城市病問題、大中小城市發展差距過大,以及由於土地城鎮化率高於人口城鎮化率導致“空城”“鬼城”“睡城”出現。

出現這些問題的重要原因,是一些地方政府主導城鎮化發展時忽視了市場的調節作用。一些地方“拍腦袋”決策,不顧未來人口聚集和産業聚集的風險盲目倉促開展項目;一些地方過於依賴土地財政,希望通過建設新城獲取更多土地的附著價值;一些地方仍然秉持“唯GDP論”,希望通過投資來推動GDP的增長。誠然,政府的作用不可或缺,但是“有形的手”一旦被利益俘獲,容易逾矩失范,讓城鎮化偏離正確方向。

正因如此,中央城鎮化工作會議強調,城鎮化是一個自然歷史過程。如何理解“自然”二字?奧秘就藏在“市場主導,政府引導”這一原則之中,讓“無形的手”充分施展,讓“有形的手”更有效率,實現推進新型城鎮化的雙劍合璧,並以加速度變數的方式創造出城鎮化的“乘數效應”。事實上,再精密的電腦,很多時候也難以比市場更精確、更理性,市場自會評估“鬼城”“空城”的建設風險,計算投資回報率。人口聚集和産業聚集的趨勢出現之後,自然會形成産業化與城鎮化同步推進的良性格局,進而避免盲目決策,防止“大躍進式”的城鎮化。

《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》開宗明義地把“市場主導,政府引導”作為基本原則,其深意就在於此。政府角色從“主導”變為“引導”,其引導作用體現在這幾個方面:第一,制定城市規劃,實現城市高品質、集約、高效的發展;第二,制定規則和標準,比如環境標準,地下水排放標準,空氣品質的標準,通過一系列標準來推動新型城鎮化走向智慧發展的道路;第三,給社會創造一個公平、統一的市場秩序,並且要確立好政府和市場之間的合理邊界;第四,嚴格執法,就是對制定的規章制度要予以監督以確保落地。

戶籍、土地、財稅、投融資、行政等所有改革都在新型城鎮化的籃子中,城鎮化本身也是全面深化改革牽一髮而動全身的重要抓手。主導和引導,雖只有一字之差,卻蘊含著複雜利益的調整過程,角色的轉化過程,是重要的制度改革。能不能聽懂市場的訴求,能不能做好對市場失靈的應對,能不能獲得城鎮化的“乘數效應”,則是對今後地方政府能力的一大考題。

(作者為盤古智庫城鎮化首席研究員、國際金融論壇城鎮化研究中心主任)

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