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城市發展理念:政府應讓供給滿足需求

孫文凱 中國人民大學經濟學院副教授,中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

近幾年,隨著我國城市化率超過50%,政府對進一步發展城市的方向出臺了很多相關規劃。比如2016年2月發佈《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,強調了政府規劃在城市發展中的決定作用。在地方層面,各地政府採用不同程度的戶籍制度、疏解城市部分産業等辦法,控制大城市發展規模和形式,凸顯了政府在供給端控制城市發展的強烈意願。

在我國城市發展中,政府的作用無可替代。原因無他,政府掌握著極大的發展城市的資源。首先,城市的土地屬於公有,要上市建設為住宅或者商用地産,或者用於其他工業或公用事業用途,必須經過政府審批以及徵地、招拍挂等環節。政府可以通過這一途徑決定城市發展的形式、內容和規模。同時,政府也掌握了其他方面的資源,如教育、治安、衛生、交通等公共服務供給,甚至部分企業招工、選址等直接受到政府影響。這些都直接決定人口如何評價和選擇城市,從而影響城市人口流入和流出、以及發展形勢和規模。

同時,城市的發展有其自身規律,城市的規模和內容很大程度又是由市場需求決定的。從工業革命後全球城市進入快速發展階段,這源於技術進步將勞動力從農村釋放出來,並且城市快速發展的工業帶來勞動需求使得勞動力流入城市。由於工業往往具有規模經濟特點,因此工業快速發展的地區逐步形成大城市。之後,隨著服務業發展,由於大多數服務業企業更是依賴近距離的創造和消費相關産品,因此催生了進一步的城市擴張。雖然隨著基礎設施進步和網際網路等通訊手段發展城市受到地理空間限製程度減小,但並沒有根本上改變城市越來越大的趨勢。在越大的城市,人們收入越高,消費多樣化越高,往往滿意度也越高。

我國城市發展的歷史也證明, 政府干預對城市發展的快慢與否、合理與否具有重要影響。但是,在最近過去的十幾年我國城市發展過程中,對於政府在城市發展中的作用,有兩個理念上的分歧並沒有得到很好的澄清。其一是政府主導城市發展,主動控制;其二是政府服從城市規律,服務於此規律,被動適應城市發展。當前,我國的城市面臨巨大的發展機遇,不澄清這兩個發展理念,政府管理城市總會犯或大或小的錯誤。

在我國建國後的計劃經濟管理模式背景下,政府控制城市發展有長久的歷史。改革開放之前的近三十年,政府通過戶籍制度強制農村人口不許進城,並且畸形地在城市發展第二産業抑制第三産業發展,導致了偏低的城市化率和不合理的産業結構。在改革開放後,放鬆的戶籍制度和市場化的産業發展適當糾正了計劃經濟時期造成的扭曲。但是,這並不意味著政府已經在城市發展中澄清了理念,政府調控城市發展中仍然經常出現問題。尤其一個鮮明特點是,政府經常想主導城市發展。近年來,很多城市都強調通過疏散人口,減小城市的規模來解決“城市病”。這可見於在大城市通過戶籍、限制住宅土地供應、産業遷移等限制城市擴張,人為製造供給不足;而在二三線城市,則供給過量,如建立大量工業園區,增加土地供給興建大量房地産項目。這些項目很多目前已經看到了一些投資過度的不良後果。

過去的歷史表明:當政府為適應市場需求而為城市發展提供相應供給時,往往社會收益很大。反之,當政府有意控制市場需求,通過供給減少人為限制城市發展,則往往犯明顯的錯誤,帶來社會福利損失和長期經濟扭曲。我認為,城市的很多問題不是人太多導致的,也不是政府控制人口所能解決的。政府應該尊重城市發展規律,尊重市場創造的最終需求,並提供供給滿足這些需求。在理念上以被動適應為主而非主動改變城市規模,只在適當時候加以引導,通過改善規劃,提供管理與技術支援增加供給,適應不斷擴大的城市需求。這應該是政府管理城市發展的基本理念。

一個城市的最優規模不是人為規定的,而是內生的。城市發展規律決定於人的選擇或企業的選擇:人們追求更好的物質條件和服務品質,企業追求更高的生産率和利潤。在短期中,一個城市資源和環境是給定的,在這樣的約束下,就會存在價格機制調節每個人的選擇。價格的升高,一方面使得人們進入大城市的好處遞減,進而使得人們進入大城市的增長遞減。另一方面,價格的增長又會在長期中增大企業的利潤空間,激勵企業不斷增加自己的供給直至它的供給在邊際上不再貢獻正利潤。此時供給和需求就在長期中達到平衡,不需要政府調節也能達到最優規模。此時,政府的應提供公共品創造供需更好結合的環境,使得供給儘量滿足人們增長的需求。比如上海以前夏天用電非常緊張,但通過西電東輸後這一情況得到極大改善,而上海的本地火電廠也已經産能過剩,面臨淘汰,並且這樣還減少了污染物排放。同樣,南水北調也緩解了北京缺水的狀況。城市的規模應該是由價格機制調節決定的,而政府在城市發展中的作用是通過改進管理和技術上的不足增加市場難以決定的供給,以適應增長的城市需求。

而當前,中國大城市公共服務基礎設施的供給嚴重落後於實際的需求,造成了大城市規模不經濟,抑制了大城市的良性發展。首先是公共交通供給的不足。在北京這樣的大城市,由於公共交通基礎設施建設時對未來需求預期的不足,導致建成的公共軌道交通容納量遠小于實際需求,而基礎設施一旦建成很難改變,這就迫使人們放棄乘坐公共交通出行,導致了交通擁堵,降低了城市效率。顯然,這是公共服務不到位導致的大城市病。第二是市中心住宅供給嚴重不足。在用地總量給定以後,政府為了最大化自己的稅收,會在總量裏面盡可能多地增加工業用地的量,而在為數不多的商住用地裏面,為了招商引資,政府會盡可能地增加商業用地,擠出住宅用地。這樣的機制就會導致市中心住宅供應嚴重不足。這就使得人們不得不在市中心工作,而在郊區甚至更遠的地方居住,每天花大量的時間在上班和下班的路上。職住分離一方面降低了人們在大城市工作的效率,一方面增加了大城市的交通擁堵。這些問題本質不是人多導致的,而是政府規劃導致的扭曲。第三是服務業和商業多樣性由於我國大城市住宅建設模式而不足。我們城市的小區面積太大且不通行、街道路面較寬但數量較少。而已有的交通經驗顯示較多的十字路口和較窄的道路有利於行走,這樣街邊會有人流,會滋生服務業和商業。國內外經驗表明,十字路口越多的地方就是餐館密度和消費多樣性越高的地方。而服務業和商業的增加使得人們的消費不再集中于一個點,而是在很多可選擇的消費地點中就近消費,這樣就減少了人們出行半徑,從而降低了對交通的需求和擁堵。相反,現在中國的大城市道路太寬街道太少導致商業和服務業多樣性嚴重不足,人們不得不選擇開車到某一個商業聚集區,這樣就增加了交通擁堵。也就是説,改善城市的規劃,發揮街邊商業和服務業的作用可以緩解大城市的交通壓力。這幾點都和政府供給相關。

總之,目前中國大城市存在的很多問題不是人太多導致的,而是政府提供的基礎設施沒有滿足人們的需求,政府的城市規劃也經常不符合最有效率的模式。政府主動控制人口並不能解決這些問題。這些問題的解決依賴於政府通過改善城市規劃,提供必要的管理和技術支援增大的供給來適應城市增長的需求,這應該是城市供給側改革的重要內涵。最根本地,政府應該在理念上澄清服務者和被動適應者的身份,通過限制供給主動調控城市規模不可取。

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