安徽銅陵：社區改革治頑疾 服務百姓零距離

[編者按]

　　歲月不惑，春秋正隆。改革開放40年來，黨帶領全國人民爬坡過坎、攻堅克難，以銳意創新的勇氣、敢為人先的銳氣、蓬勃向上的朝氣，譜寫了一曲驚天地、泣鬼神的壯麗凱歌，描繪出一幅波瀾壯闊的改革畫卷。風雨四十年，改革在路上。在改革開放40週年之際，人民網策劃推出“40年·改革印記”系列報道，用記者的視頻、圖片、文字，通過人民網、手機人民網、人民網法人微網志、微信、人民視頻APP等多個端口，為您講述全國各地、各行業的“改革印記”，在時光的記憶中傳遞改革開放的磅薄力量，感受日新月異的時代巨變。

　　安徽，總是以改革而聞名。小崗村、傻子瓜子、少年大學生，都讓人記憶深刻，難以忘懷。

　　而2010年的春天，以“銅都”聞名的安徽銅陵，因為一場社區革命而引人注目。

　　這場變革的足音，至今在安徽乃至全國迴響。銅陵也成為國內第一個全市範圍內撤銷街道辦、實現區直管社區的城市。今天，看到銅陵社區改革的成功探索，人們不禁會問：為什麼是銅陵？銅陵為什麼能成功？

　　銅陵市區航拍(周峰攝)

　　改革之初步履荊棘，“陣痛”中前行

　　2010年初，時任銅陵市銅官山區下轄街道辦事處黨工委書記的李亦榮聽説區裏將撤銷街道辦，第一反應是“不敢相信”。他當即致電另外兩個街道辦黨工委書記，聽到的是相同答案。

　　同年4月，區委區政府召開會議徵求各方意見，眼瞅“撤銷街道辦，成立大社區”等字眼出現在方案中，他才確信，在座的很多人包括自己，即將從街道辦的崗位上離開了。

　　彼時，李亦榮正經歷一場波瀾壯闊的改革，和他一樣，幾乎每一位銅陵市民都置身其中。一年後，在銅官山區燃起的“星星之火”迅速覆蓋至銅陵市所有主城區。此後，“街道辦事處”這一在國記憶體在50多年的行政機構，逐步在該市消失。

　　“‘看得到的管不了’‘管得了的看不到’。”銅陵市鷂山社區黨工委書記王友群回憶，社區綜合體制改革之前，當地小社區一年工作經費普遍三四萬，遇到要花錢的地方得向街道打報告，街道拍不了板的，再報給區裏，一來一回，往往半年過去了，事兒還在那兒擺著。

　　一方面是群眾面臨辦事難、辦事慢的痼疾；另一方面，社區行政負擔重，工作人員疲於奔命。有領導幹部坦言，走訪時經常聽到兩方面意見：群眾沒處説理，即使找到街道、社區，甚至區裏，也不能得到很好的接待；街道辦充當“二傳手”，硬生生把區裏的任務分配給社區，導致一線工作人員不堪重負。

　　根據當地實際，銅陵市委市政府經過反覆研究，決定撤銷街道辦，實行區直管社區，把更多的力量，特別是人力下撤到社區，為基層群眾做好服務。自此，銅陵市逐步撤銷10個街道辦事處，整合成立23個大社區。

　　這，無異於“平地一聲驚雷”。新中國成立之初，“街居制”即為我國基層治理的普遍模式，而銅陵竟在主城區內將存在50多年的街道辦撤銷，前後只用了一年多時間，帶來的震動可想而知。

　　“牽扯麵太廣，稍有不慎，就會和其他地方一樣出現反彈，導致改革失敗。”改革初期，為穩住軍心，保證街道人員平穩過渡至大社區，李亦榮帶頭在其中一個大社區擔任書記，以確保改革首戰首捷。8個月後，他被調到市民政局相關科室，參與制定一系列關於社區改革的體制機制方案。他笑言，這是個得罪人的差事，動了許多人的“蛋糕”，那一年，區委委員選舉中，自己居然落選了。

　　和李亦榮一樣，銅官山區10個街道辦數以千計的工作人員面臨“再就業”。未來的不確定性和身份落差，讓處在變革前沿的這部分人倍感壓力。

　　“牽扯麵廣，涉及利益大。回過頭看，社區改革可謂步履荊棘。”李亦榮回憶，為減輕改革“陣痛”，妥善調崗分流，改革的制度設計上儘量體現人性化，在大社區人員、財力充沛的前提下，保障原街道辦人員身份、職級、待遇不變。

　　頂層設計科學有效，體制機制以人為本，過硬的制度建設為銅陵社區改革打下堅實基礎。不僅如此，面積和人口相對較少，而財力相對雄厚的銅陵，仿佛安徽的“改革試驗田”，總能將規劃變為現實。均衡教育改革、公務用車改革等均在此開啟然後向全省推廣。

　　“這是一座移民城市，其居民來自五湖四海，包容大氣、熔舊鑄新是它的城市品質。”安徽省民政廳相關負責人認為，20多年前，以“醒來，銅陵”為主題的解放思想大討論，讓這座皖江小城的改革氣質更加凸顯。

　　“可以説，銅官山區社區改革的成功，直接影響了整個城市的改革成效。”在李亦榮看來，銅陵社區改革由城市核心區銅官山區為起點，這個起點的成功，為一年後的全市推廣打下了深厚的制度基礎。

　　銅陵幸福社區工作人員在公共服務平臺上為居民辦事（周峰攝）

　　財權人事向基層傾斜，服務更接地氣

　　律師張宏林每週二都格外忙，除了解決手頭上的案子，還會到銅陵市幸福社區“坐診”。“社區和司法部門牽線，在便民服務大廳專門開闢法律工作室，我和公安、檢察院的同志每週排班，居民們足不出戶即可享受法律援助。”

　　和張宏林一樣，王玉潔在幸福社區也有自己的辦公室，作為明德社工事務所的專業社工，她正在執行“幸福老來樂”項目，為幸福社區50個高齡老人提供到府服務。“類似明德這樣的社工組織，幸福社區有29個，編外的社會組織是大社區便民服務的有效補充，能夠給老百姓提供個性化、規範化服務。”她説。

　　“年紀大了，資料老帶不全。以前，養老金年審得跑好幾趟街道辦，‘大社區’成立後，家門口就能辦。現在更方便，用手機自拍，通過軟體傳給社區工作人員，足不出戶就能完成養老金年審。”70多歲的張老漢正搗鼓著兒子送的智慧手機，老人給天井湖社區提供的資訊化服務點了個大大的讚。

　　“數據多跑路，群眾少跑腿。居民由‘進一扇門辦所有事’升級到‘一個窗口辦所有事’。”銅陵市天井湖社區副主任榮建軍説，他們將大量工作人員下沉到網格，每人配備手機終端，通過和上級部門數據對接，能將居民低保審批時間由2周縮短到2天，真正實現社區服務的智慧管理。

　　“財權、人事均向基層社區傾斜。可以肯定地説，在基層治理、服務方面，當下的銅陵向前邁了一大步。”銅陵市民政局社區辦副主任鮑寶盆告訴人民網安徽頻道記者，改革之前，小社區工作人員為7—12人，遇到花錢的地方得到街道辦“化緣”；改革後，大社區專職人員普遍增至40人左右，每年還有30-50萬的自主經費，為居民解決疑難雜症再不用來回折騰。

　　2011年4月，民政部邀請中組部、全國人大相關負責人以及部分專家、學者聚集銅陵調研論證，並給予了肯定評價。7月，銅官山區被民政部列為“全國社區管理和服務創新實驗區”。7月底，安徽省社區綜合管理體制改革現場會上，“銅陵模式”再度向全省宣傳推廣。

　　銅陵市人民社區居民在雙星國際廣場跳廣場舞（周峰攝）

　　改革沒有休止符，減負增效讓服務再提速

　　重新梳理銅陵社區改革脈絡，會發現它並非線性地攀升發展，而是一個螺旋形的上升過程。需要正視的是，隨著改革逐步推進，過多的行政事務一度讓銅陵市各個社區不堪重負。

　　“漸漸的，婦聯、郵政局、工商……什麼部門都想在社區設分支。最多的一個社區有43塊牌子。”鮑寶盆回憶，曾有多位社區工作人員向他訴苦，“啥事不用幹，天天整理各部門的材料都忙不過來。”

　　為厘清政府職責和居民自治邊界，2014年，銅陵市連續出臺文件，在全市社區開展“減負增效專項行動”，退出或不予準入128項社區不應承擔的事項，退出率達到51%。

　　“專項行動讓社區掛牌得以規範，辦公場所環境大幅改善，社區事務特別是蓋章和證明事項大幅減少，負擔有效減輕。”鮑寶盆説。

　　“去行政化，強化居民自治。讓社區角色從‘政府的腿’回歸到‘群眾的頭’。”銅官區民政局社區辦副主任李煒介紹，現如今，小到小區整治、車輛停放，大到棚戶區改造、公共活動中心建設，各社區都召開居民論（聽）證會，將社區規劃設計方案予以公示。

　　一個例子至今被銅陵市民津津樂道。市政府通過招商引資近2個億，擬在螺獅山社區轄區內擴建日産500噸的選礦廠，將部分生態綠地變更為工業用地，政府將項目交由社區居民進行討論。該社區立即組織居民代表召開座談會，經過反覆討論，否決了該項目規劃。市政府經過研究，立即出面叫停該項目。

　　“時間是最好的檢驗師。回過頭看，改革是週全的，儘量兼顧了各方的利益。”李亦榮認為，社區改革在摩擦、碰撞中趨於穩定，形成了可複製的經驗。

　　民政部基層政權司相關負責人此前接受媒體採訪時表示，一個城市管理層次越多，資訊失真的可能性就越大。銅陵減少了一個層次後，資訊上下互動交流更快速了，對各方面的訴求可以及時反饋，社區管理服務效率明顯提升了。改革顯示，居民的自我管理、自治能力在強化社區治理後，得到了很大的提升。

　　社區改革未來怎麼走？向基層黨建找答案

　　成功創建全國文明城市、連續3次獲得“全國綜治優秀市”、奪得全國社會治安綜合治理“長安杯”……沉甸甸的榮譽側面驗證了社區改革的成效，但針對改革中産生的瑕疵，銅陵的主政者也毫不回避。

　　今年以來，該市多次召開“深化社區綜合體制改革”研討會，羅列出社區改革下一步還需要解決的問題，如社會主體參與不足，各級政府對社會組織、社工機構的培育支援力度不夠，社區工作者實際待遇與其承擔的工作量不相匹配，崗位的發展空間較小，對優秀人才的吸引力越來越小等。

　　社區改革下一步怎麼走？多位受訪者給出了一致答案——以基層黨建為抓手，提升社區凝聚力。

　　鷂山社區黨工委書記王友群認為，熱心於社區事務的居民中有的是公務員，有的是醫生，有的是退休幹部，大家職業不同，但大多都有共同的身份——黨員。通過基層黨組織建設，很容易將轄區黨員凝聚起來，從而引領更多群眾參與到社區事務中。

　　天井湖社區副書記李茂林在基層幹了20多年，越來越覺得基層黨建工作的重要性。“我們組建了多個黨員理事會，把網格職工、轄區單位職工及非公企業職工全部融入進來，目前已有1800多人。通過黨員理事會，我們還和轄區眾多企事業單位黨支部建立了良好的合作共建關係。”

　　“在社區黨工委和基層黨支部的帶動下，各社區紛紛嘗試居民直接選舉居委會成員、換屆選舉觀察員等制度。這幾年，群眾參與率提高明顯，換屆率100%，選民參選率80%以上。”李亦榮頗為自豪地説。

　　改革開放40年進程中，“社區治理”改革雖發生在基層，卻事關國家治理轉型的微觀實踐。從這個意義上講，“銅陵模式”作為一場改革實踐，為基層治理體制機制創新留下了寶貴的經驗。（應受訪者要求，李亦榮為化名）