工信部“破障”如何拔除網路藩籬?

工信部重拳整治遮罩外鏈打破網際網路巨頭間的“藩籬”勢在必行

“抖音終於可以直接分享到微信了。”“分享淘寶也不用發密碼了。”

9月9日以來,一張關於工業和資訊化部(下稱:工信部)資訊通信管理局(下稱:信管局)于當日下午召開“遮罩網址行政指導會”的截圖在行業中風傳,截圖中顯示信管局要求各網際網路按照三條標準解除遮罩,否則將採取相應的三條執法措施。

一石激起千層浪。不少網友表示,平臺間去掉遮罩,自己再也不用發送各種密碼才能分享連結。打破網際網路巨頭間的“藩籬”也成為社會各界關注的焦點。

9月13日,工信部新聞發言人、信管局局長趙志國在國務院新聞辦例行發佈會上回應稱,遮罩網址連結是七月啟動的網際網路行業專項整治行動重點整治問題之一。當前正在按照專項行動的方案安排,指導相關網際網路企業開展自查整改。從趙志國的發言中可以看出兩點要求:“互聯互通”已經成為網際網路行業高品質發展的必然選擇,保證用戶的“暢通安全”使用則是“互聯互通”中的努力方向。

趙志國也提及了專項行動中遇到的挑戰,“自查整改中,我們了解到,部分網際網路企業對遮罩網址連結問題的認識與專項行動要求還有一定的差距。”他要求企業按照整改要求,務實推進遮罩網址連結等不同類型的問題分步驟、分階段解決。

隨後,騰訊、阿裏、字節跳動、百度均對上述政策表示支援和擁護。但各自也突出了不同站位,比如騰訊重點強調“分步驟、分階段實施”,字節跳動則呼籲其他平臺“不找藉口,明確時間表,積極落實”,百度則表示自己一貫“堅持和呼籲開源開發,互聯互通”。

網際網路建立之初,企業都本著互聯互通的要義進行佈局。但隨著商業觸角不斷延伸,巨頭企業構建起縱橫交錯的生態系統,並在多個垂直領域築起屬於自己的“秘密花園”,中外網際網路生態都開始呈現集中趨勢。

全球的監管領域都在關注這一話題,我國是否打破巨頭的“秘密花園”,尤其值得關注。新京報貝殼財經記者就此採訪大成律所競爭與反壟斷業務中國區聯合負責人、高級合夥人鄧志松,中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長、教授盤和林,《比較》雜誌研究主管陳永偉,以及多位不願透露姓名的網際網路企業中高層,解讀我國“互聯互通”應該遵循哪些實施細則?在橫向和縱向産業鏈上對企業産生哪些影響?並學習吸收國外可供借鑒的案例。

1 “遮罩”早已有之打破“秘密花園”影響幾何?

“無正當理由限制網址連結的識別、解析、正常訪問,影響了用戶體驗,也損害了用戶權益,擾亂了市場秩序。用戶對這方面反映強烈,我們收到的舉報、投訴也比較多。”工信部信管局局長趙志國在談到推動“互聯互通”的原因時這樣描述。

隨著商業觸角不斷延伸,企業構建起縱橫交錯的生態系統,並在多個垂直領域築起屬於自己的“秘密花園”,彼此遮罩的情況時有發生。

最早引起普遍關注的是“3Q大戰”。2010年9月27日,360發佈了其新開發的“隱私保護器”,專門蒐集QQ軟體是否侵犯用戶隱私。隨後,QQ立即指出360瀏覽器涉嫌借黃色網站推廣。2010年11月3日,騰訊宣佈在裝有360軟體的電腦上停止運作QQ軟體,用戶必須卸載360軟體才可登錄QQ,強迫用戶“二選一”。為了各自的利益,從2010年到2014年,兩家公司上演了一系列網際網路之戰,並走上了訴訟之路。

2019年年中,家電企業格蘭仕的一封公開信揭開了電商領域“二選一”的秘密。其在公開信中稱,自當年5月28日格蘭仕拜訪拼多多以來,格蘭仕在天貓平臺的搜索端陸續出現異常,導致正常銷售遭遇嚴重影響。發現異常後,格蘭仕通過各種方式與天貓溝通,但異常問題至今尚未得到解決。格蘭仕希望引起天貓高層的足夠重視。

2020年8月,用戶抱怨美團外賣無法使用支付寶而引起輿論關注。彼時美團CEO王興發文稱,“淘寶為什麼還不支援微信支付”。隨後,餓了麼官微甩出一張餓了麼平臺可用微信支付的截圖作回應。

2021年2月,抖音向北京智慧財産權法院提交訴狀,起訴騰訊濫用市場支配地位,限制微信和QQ用戶分享抖音內容,並索賠9000萬。

微信則辯稱,抖音非法獲取微信社交關係鏈以及誘導分享。後抖音又以侵犯名譽權向深圳市南山區法院進行起訴。

目光轉至國外,美國聯邦委員會(FTC)曾指控Facebook對第三方軟體開發商設限,阻礙他們與Facebook平臺互聯,還切斷API訪問來削弱競爭對手在社交網路服務、移動通訊和其他社交領域的潛在威脅。

2021年6月28日,美國地方法院駁回FTC的起訴,認為依據現有反壟斷法,Facebook沒有義務幫助競爭對手。

目前行業內不少觀點認為,開放互聯互通後,會對騰訊係造成較大影響,而字節跳動和阿裏的短視頻和電商將因此受益。

一位騰訊係公司中層對貝殼財經記者表示,“壁壘放開對大家肯定都是有益的,在充分競爭的環境下,內容品質和功能設置更完善的社區,長期能形成虹吸效應。但對一些流量高但功能不完善的産品則存在影響,流量會被分走。”

另一位頭部網際網路企業高管表示確實應該開放(互聯互通),但在他看來,開放互聯互通後,如何判定誘導轉發、有害連結等是個難點,平臺企業的評判可能存在不公正的嫌疑,但國家目前也沒有相應的界定機構。

中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長、教授盤和林擔心會因此影響中小企業的發展。“市場擔憂的是這種便利性強化平臺企業的競爭優勢,導致中小企業無法建設類似的業務模式,從而使得平臺企業市場份額過大,影響中小企業和競爭對手的發展。舉個例子,就是淘寶購物可以用微信支付,這讓消費者便利性增加,權益保護更加完善,但是對於其他支付工具和企業來説,其未來使用頻率會進一步下降。”盤和林告訴貝殼財經記者。

大成律所競爭與反壟斷業務中國區聯合負責人、高級合夥人鄧志松認為互聯互通的利弊,應該從上下游和橫縱向兩個角度來判斷。

“互聯互通的適用既可能體現在上下游的經營者之間(例如底層作業系統和應用軟體),還可能體現在橫向的經營者之間(例如兩家社交媒體平臺)。底層作業系統對於上層應用可能扮演著基礎設施的角色,並且應用與作業系統之間並沒有直接的競爭關係,互聯互通並不會對系統層的競爭優勢造成太大的削弱。而如果給橫向的競爭者之間也加以互聯互通的義務,則應用之間的可替代性可能會大幅提高,一方應用通過投入成本、進行創新而取得的競爭性權益可能會被不當削弱,市場競爭秩序也會受到影響。”鄧志松對貝殼財經記者分析稱。

他進一步建議,如果要求橫向經營者之間也進行互聯互通,需要基於個案分析,謹慎適用這一制度。同時,在推行互聯互通時,應當審慎考慮如何確定補償費率,儘量保證經營者之間可以通過平等的商業談判確定合作方式和內容。

《比較》雜誌研究主管陳永偉曾發表多篇專欄論述“互聯互通”。他認為企業不願進行“互聯互通”更多源於“囚徒困境”。“當然會帶來更多的商業機會。事實上,很多企業之間並沒有直接的競爭關係,互通是能夠帶來更大的商業利益的。彼此不連通更大原因是由於一種‘囚徒困境’,認為自己搞點兒小動作肯定能有更大的利益。但如果大家都這麼做,最後就會協調失靈,彼此不連通,大家都受損。”

2 無明確法律定義,“互操作”“數據”成落地關鍵

不久前在阿里巴巴財報分析師會議上,董事會主席兼首席執行官張勇表示:“我們注意到,最近工信部啟動了網際網路行業專項整治行動,其中重點整治問題包括惡意遮罩網址連結和干擾其他企業産品或服務運作等問題。我們覺得非常必要。我們將按照政府要求,與其他平臺一起面向未來,相向而行。”

騰訊公司執行董事、總裁劉熾平在二季報分析師提問時回應,騰訊生態系統的首要任務實際上是幫助小公司、中小企業、品牌和商家取得成功。騰訊的生態系統從根本上是開放的。騰訊一直堅持這一原則,建立了很多不同的工具,制定很多指導方針和操作規則來支援這一願景。現在,當平臺真正與平臺交互時,就會出現不同的問題,它變得更加複雜。比如用戶會不會被消費,特別是在其他資源豐富的平臺可以提供補貼的情況下。還有如何處理假冒和盜版?如何處理完全不同的商業政策?

目前業界最關注的是互聯互通如何落地。工信部信管局局長趙志國在談及落實“互聯互通”的後續安排時,提出了三點:一是加強行政指導,對整改不到位的企業督促落實;二是加強監督檢查,通過多種方式確保問題整改到位;三是對整改不徹底的企業,處罰一批典型違規企業。

大成律所競爭與反壟斷業務中國區聯合負責人、高級合夥人鄧志松,中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長、教授盤和林均對貝殼財經記者表示,“互聯互通”的含義和範圍並不明確,尚無法律規定或者司法判例予以確定。從目的和效果而言,互聯互通是平臺企業之間互開方便之門、互相提供資源、互換流量、互搭便車,同時消費者也會得到便利。

但受訪者提示,“互聯互通”可以借鑒反不正當競爭的相關概念。“在我國現有規定中,‘互聯互通’可以借鑒的概唸有‘互操作性’和‘開放基礎設施’。例如《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》將承諾‘不降低互操作性水準’和‘開放網路、數據或者平臺等基礎設施’作為經營者集中的救濟措施。但是,在經營者集中案件中採取這些救濟措施是需要個案分析的,並不能普遍適用於平臺企業。總體而言,我國還沒有法律明確規定什麼是互聯互通、在什麼條件下互聯互通,這是有待研究的問題。”鄧志松對貝殼財經記者分析稱。

陳永偉曾發表多篇專欄論述“互聯互通”。在他看來,“互聯互通”中比較關鍵的要素是“互操作”和“數據可攜帶”。

互操作是指在一個應用內,能否允許其他應用功能的調用,並與它共同協作完成任務。比如淘寶能不能接入微信,就是互操作的問題。“數據可攜帶”需要考慮的則是用戶在轉換使用的平臺時,能不能帶走與自己相關的數據。

比如一個商戶從淘寶轉去微信做生意,能不能把自己的用戶購買記錄、評價,這些資訊都帶過去。但這兩個概念在界定時分歧也比較大。

在立法上,近期歐美的競爭立法中出現了一些與“互聯互通”相關的規定,例如歐盟《數字市場法》草案規定,某些大型線上平臺有義務保證其競爭者能以同樣的條件接入其作業系統、軟硬體功能並具有“互操作性”。美國的《ACCESS法案》也對大型平臺提出了“互操作性”和“數據可攜性”的要求。歐美在這些立法中體現出了事前監管的理念,以及明確大型平臺的範圍和義務。但是,這些立法尚在探索階段,最後能否落地仍然存在疑問。

多數受訪企業則向貝殼財經記者表示,希望能出臺更加明確的實施細則。

原因有以下三點:其一,對於“互聯互通”這一概念的內涵,仍缺乏法律法規上的明確規定,要將其作為一種法定義務施加於企業,還應進一步厘清概念的邊界。

其二,“互聯互通”涉及多方利益,就平臺企業而言,平臺建設以及相關數據的收集和加工、處理都需要企業投入大量成本,強制企業執行,可能挫傷企業創新積極性。

最後,“互聯互通”在實操上存在較多難題,例如《個人資訊保護法》還未實施,但其規定個人資訊處理者向第三方提供個人資訊須取得個人的單獨同意,這一點要如何具體落實還有待實踐的驗證。

3 互聯互通已成全球議題,我國如何借鑒?

開放的網際網路曾在全球範圍內成為共識,“透明性”、“禁止遮罩”“禁止不當歧視”是開放網際網路的核心三原則,以確保各個應用在面對網際網路接入時得到平等對待。

但蘋果和Facebook卻率先做出錯誤的示範,只是二者結果卻略顯不同。

在遊戲公司 Epic Games訴蘋果壟斷案中,Epic Games以“圍墻花園(Walled Garden)”為喻,控訴蘋果依靠封閉生態下的App Store壟斷應用分發,並以30%的高抽成削弱潛在競爭對手。

9月14日,案件做出判決,法官表示Epic Games未能證明蘋果是非法壟斷企業或違反了反壟斷法,反而認可了Apple 反告Epic 違約的部分。

不過,法官發佈了一項永久禁令,要求蘋果允許美國開發商引導用戶使用蘋果應用內購買系統外的支付方式,這也讓蘋果應用商店App Store的生財利器“蘋果稅”遭到重大打擊,也就是説開發商可以提供自己的付費連結,繞過15%到30%的蘋果稅。

美國聯邦委員會(FTC)曾指控Facebook對第三方軟體開發商設限,阻礙他們與Facebook平臺互聯,還切斷API訪問來削弱競爭對手在社交網路服務、移動通訊和其他社交領域的潛在威脅。但今年6月28日,美國地方法院駁回FTC的起訴,法官認為依據現有反壟斷法,Facebook沒有義務幫助競爭對手。

國外也率先開啟了對巨頭“秘密花園”的拆除行為。

2020年12月,歐盟提出《數字市場法案》(Digital Markets Act)草案,提出“守門人”(gatekeeper)概念,維護公平、開放的數字市場。“守門人”的義務包括開放生態,賦予用戶及其授權的第三方訪問數據的許可權併為訪問提供便利,以及不能在技術上限制終端用戶在不同App或服務間進行切換等等。

2021年6月,美國眾議院司法委員會也通過六項法案,旨在加強反壟斷執法和恢復線上競爭。

其中《通過啟用服務交換增強相容性和競爭性法案》(ACCESS法案)指出,在數字經濟領域,一些市場具有很高的進入壁壘、轉換成本等特徵,使得消費者和企業通常被鎖定在大型平臺上,缺乏更多的選擇權。

反過來,這也增加大型平臺企業在相關市場的主導地位,阻礙了新入局者進入市場的可能。《法案》賦予消費者將數據從一家平臺轉移到另一家平臺的權利,並要求主導平臺與第三方平臺間具有互操作性。

在陳永偉看來,歐盟的《數字市場法案》草案,以及美國的《通過啟用服務交換增強相容性和競爭性法案》(ACCESS法案)都對大平臺的接入、互通提出了一些要求,但這些法案最終能不能通過,最終通過的法案會要求哪些平臺承擔義務、承擔怎麼樣的義務,現在還有變數,條文本身的爭議也很大。

所以,很難説對我國有現成的可供借鑒的經驗。

在盤和林教授看來,理想的“互聯互通”應該是公平的開放,且開放不能僅限于産品和服務,也要包括數據開放。當然,數據開放是指在保障數據安全的情況下,對第三方小型科技公司開放,防止大型平臺企業利用數據優勢相對於中小企業形成競爭優勢,阻礙小企業發展。所以,平臺經濟企業互聯互通,可以不是平臺之間互聯互通,而是首先向中小企業開放模式的互聯互通,未來從公平性考慮,再轉移到大平臺,這更加理想。同時需要強調的是,互聯互通不應該是兩家企業之間,而是企業對於所有企業的公平開放。

鄧志松律師則認為,理想中的平臺經濟互聯互通,首先應當保護平臺企業的“競爭性權益”,保證其前期建立數據資産的投入可以得到有效回報,保護企業進行創新和服務的積極性。其次,應當保護用戶的個人資訊權益。正如歐委會所指出的:“數據可攜權的目的是方便個人管理數據,如果接收數據一方把它用作行銷目的,那數據主體的權利和自由就得不到尊重”。最後,要落實互聯互通,還應當解決實操上的問題,例如明確不同主體間的權責界限,確保有有效的技術支撐,以及明確補償原則等。

(新京報貝殼財經記者 白金蕾)