習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調,新形勢下推動長江經濟帶發展,關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關係。這是對長江經濟帶綠色協同發展的基本要求。深入推進長江經濟帶綠色協同發展,應加強體制、法制和機制3方面的改革創新。

長江經濟帶綠色協同發展的體制改革

目前,國家和地方都出臺了促進長江經濟帶綠色發展的綜合性措施。例如,湖北率先編制實施了《湖北長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃》,配套編制實施生態環境保護、綜合立體綠色交通走廊建設、産業綠色發展、綠色宜居城鎮建設、文化建設等5部專項規劃,修改完善了多部規劃,力爭全面推動長江經濟帶發展。

那麼,如何把長江流域生態系統的整體性、長江流域的系統性和保護措施的綜合性相結合,是長江經濟帶綠色協同發展監管體制改革的關鍵。習近平總書記強調,長江經濟帶作為流域經濟,涉及水、路、港、岸、産、城和生物、濕地、環境等多個方面,是一個整體,必須全面把握、統籌謀劃。行政監管的方式方法若與生態環境的系統性有機契合,則監管績效可達到最大化。但是,在具體監管中,行政監管具有社會性,一個監管對象的社會屬性具有多面性,因此,一個專業的監管體系又難以全部涵蓋生態環境的各要素。也就是説,生態環境監管的社會性與生態環境的自然性很難百分之百契合。這就需要加強統籌。為此,筆者認為,要統籌處理好5個關係:

一是山水林田湖草的統籌監管關係。應根據《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》的要求,按流域設置環境監管和行政執法機構,遵循生態系統整體性系統性及其內在規律,將流域作為管理單元,統籌上下游左右岸,理順權責,優化流域環境監管和行政執法職能配置,促進流域內山水林田湖草的統籌保護。

二是處理好流域監管整體性和屬地監管區域性的關係。流域統籌監管是必要的,但是在轉型期,仍然需要繼續發揮流域沿岸各行政區域的屬地監管作用。如果缺乏屬地監管的支撐,流域監管的作用就會虛化。下一步,要厘清流域監管機構和屬地監管機構的職責關係。

三是處理好上游、中游和下游的關係,處理好流域對岸行政區域之間的關係,健全流域綜合斷面考核機制,通過生態補償、生態損害賠償、流域生態環境預警、流域生態環境事件應急等措施,促進監管的協同化。

四是處理好生態環境保護中的生産和生活污染監管關係、工業和農業污染監管關係、城市和鄉村環境監管關係,確保生態環境監管工作的均衡化。

五是明晰農業農村、水利、能源、自然資源、應急管理、交通運輸等部門的監管職責,統籌岸上、岸邊與灘塗,統籌水上、水中與水底,正確處理防洪、通航、發電的關係,協調好砂石資源監管、岸堤防洪監管、交通監管、水工程監管、水災害防治、漁業監管、農業監管、能源監管的關係。基於此,在部門現有職責的基礎上,建議建立長江經濟帶各部門的職責清單。

長江經濟帶綠色協同發展的法制建設

首先,創新立法理念,實行綜合立法。要從長江流域山水林田湖草的生態屬性和社會屬性考慮,將生態文明建設和山水林田湖草一體化保護作為立法基本理念,以改善水資源品質、水環境品質為核心,以維護水生態安全為立法的直接目標,上下聯動,打破要素、區域界線,改革監管體制、制度和機制,對整個流域系統實施統一保護和監管,增強長江流域山水林田湖草綜合管理的系統性、協同性。

其次,積極開展立法,填補立法空白。在綜合性法律制定方面,基於流域管理的自然特性和流域綜合管理的必然趨勢,建議制定《流域管理法》作為流域治理的基本法,對流域資源保護和利用、防汛抗洪、生態保護、污染防治等的管理體制、制度、機製作出基本規定,並著重對流域綜合監管、流域生態補償、流域法律責任等方面進行規範。在專門性法律方面,建議積極推動《長江保護法》出臺,建立以持續改善長江水質、改善長江水生態、豐富水資源為中心的流域綠色監管模式。如果短期內出臺有困難,可先制定《長江流域保護條例》等。

第三,推進立法修改,增強立法時效。修訂《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《森林法》《農業法》等法律法規時,應在山水林田湖草一體化保護的理念下,做好相關法律條款的銜接工作。例如,在飲用水水源保護方面,建議增加水量和水生態保護的內容,並進一步明確相關部門職責;加快推進長江流域水生態紅線管控的法制化。

此外,中共中央、國務院以及流域內各省級黨委和政府要聯合製定文件,加強各區域綠色協同發展的黨政同責法制建設,加強各區域生態文明建設目標評價考核法制建設,通過權力清單建設,增強綠色發展“黨政同責”“一崗雙責”和失職追責的操作性。

長江經濟帶綠色協同發展的機制創新

一是建立流域內統一的生態資訊公開機制。建議按照《關於全面推進政務公開工作的意見》的改革要求,出臺《長江經濟帶政府資訊公開辦法》,提高長江經濟帶各地方政府公開資訊的範圍,如生態環境保護政策和立法、項目審批、環境執法、行政處罰、資源環境承載能力預警、環境污染應急、産業結構佈局、招商引資政策等情況,進一步加強長江經濟帶綠色發展的透明度建設,確保投資者和全社會享有知情權。

二是建立流域內統一的生態環境執法監管與目標考核措施。建議借鑒湖南省政府制定《湖南省行政程式規定》的做法,由國務院試點制定《長江經濟帶行政程式條例》,統一長江經濟帶的行政執法尺度、方法和標準,使行政管理和執法監督制度化、規範化和程式化。修改《行政訴訟法》,允許原告就部分抽象性行政行為提起行政訴訟,確保流域內市場競爭和管理環境的依法、公開、透明;允許流域內的檢察機關提起跨行政區域的環境公益訴訟。在《生態環境損害賠償制度改革方案》的基礎上,總結經驗,制定《環境損害賠償法》,進一步提高環境違法成本,倒逼企業遵守環境法律法規,形成尊重環境價值的氛圍。按照國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》的要求,儘快制定《排污許可證條例》,推行環境保護的綜合許可,把許可管理和環評審批、“三同時”自主驗收相銜接,成為企業環境管理制度的核心。開展中央和省級環境保護督察“回頭看”工作。制定實施細則,開展生態文明建設目標的評價和考核工作,倒逼地方産業優化升級,促進地方綠色發展。

三是建立流域內統一的綠色信用管理體系。按照《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》《關於加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》等改革文件的要求,制定《信用管理法》或《信用管理條例》,整合環境保護守法信用、安全生産守法信用等守法信用管理措施,在長江經濟帶試點開展統一的信用體系建設,建立統一的生産經營者信用管理制度。強化市場主體責任,加大生態環境損害的懲罰性賠償力度。另外,加強環境影響評價、環境檢測等技術服務機構的信用評估,在政府退出的一些監管領域,提升其對企業的專業化服務水準。

此外,還應加強區域生態環境保護協商合作機制建設,加強長江經濟帶統一的市場競爭機制建設、協同創新機制建設和人才流動激勵機制建設。通過機制創新,提升流域內各區域綠色協同發展的能力和水準。

作者係國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長