□“全面二孩”政策實施，會從2022年左右開始，導致義務教育在校學生規模的擴大並在2030年左右達到頂峰
□隨著城鎮化進程的不斷推進，城鎮小學和初中將會承擔越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建築規模將出現大量缺口需要補充
□在我國的高速城鎮化過程中，城鎮義務教育承載能力不足以及農村義務教育資源浪費等問題比“全面二孩”政策更值得警惕
“全面二孩”政策是繼十八屆三中全會提出“單獨二孩”政策之後生育政策的進一步調整完善，而生育政策調整對出生人口規模的影響一直是人口學界的熱點問題，也受到教育學界的關注。
在教育領域，在校學生規模是教育資源配置的基礎性指標，而“全面二孩”政策的實施，勢必引起我國出生人口的變動，進而影響未來入學人數和在校學生規模。
為確保教育資源得到合理配置，避免教育資源的不足或浪費，有必要對未來學齡人口（尤其是入學高峰）進行預測，並做好相應的教育戰略規劃。
作為2013年度教育部發展報告項目“教育體制綜合改革發展報告”的研究成果，本研究基於2010年全國第六次人口普查數據，對“全面二孩”政策實施後未來20年義務教育在校學生數進行預測，並在此基礎上估算出需要的教職工人數、教育經費和校舍建築規模，進而提出義務教育戰略規劃建議。
在校生規模：農村義務教育小于城鎮教育
2014年.我國小學學齡兒童凈入學率為99.81%，初中階段毛入學率達到103.5%。同時，考慮到《義務教育法》中“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育”的規定，本研究認為將義務教育學齡人口數據看作義務教育在校學生數據，並進行相關教育資源需求量的預測是合理的。同時，2015年12月，東北師範大學農村教育研究所和中國農村教育發展協同創新中心聯合發佈的《中國農村教育發展報告2015》顯示：“2014年小學城鎮化率達到67.73%，初中城鎮化率達到82.93%”。在此基礎上，本研究估算出未來義務教育城鎮化率，並結合學齡人口預測數據得到未來我國分城鄉的義務教育在校學生的規模以及“全面二孩”政策新增義務教育在校學生規模。
2016年開始施行“全面二孩”政策新增的出生人口從2022年起陸續進入小學，本研究預測，從2022年開始，小學學齡人口又逐漸增加。同時，初中學齡人口數量在達到第三次“嬰兒潮”帶來的峰值後開始不斷減少，直到2028年“全面二孩”政策新增出生人口接受完小學教育進入初中學習開始又不斷增加，到2030年達到峰值。
“全面二孩”政策分別從2022年、2028年開始對小學和初中在校學生規模産生影響，都在一定時期內刺激在校學生規模的增長，但長期來看，隨著“全面二孩”政策效果的減弱，小學學齡人口在2027年、初中學齡人口在2030達到峰值後又將開始逐漸減少。
從全國層面來看，“全面二孩”政策對義務教育在校學生數的提高作用明顯。小學在校學生數將在2027年達到最大值10001.3萬人，其中“全面二孩”政策新增學生數也達到最大值2782萬人。同樣，初中在校學生數將在2030年達到最大值5295.89萬人時，“全面二孩”政策新增學生數也達到最大值1542.5萬人。
分城鄉來看，農村義務教育在校學生規模受“全面二孩”政策影響小于城鎮教育。
在農村，小學“全面二孩”新增學生數最大值出現在2027年，達617.10萬人，但由於農村自然生育率下降和人口城鎮化的共同影響，小學在校學生規模最大值2734.39萬人出現在2016年，之後不斷減少；當“全面二孩”政策發揮作用後，在2022～2025年間出現回升，2025年達到2245.17萬人後又不斷減少。初中在校學生規模變化情況同小學類似，一直在不斷縮小，只在2028年和2029年左右受“全面二孩”政策影響出現小幅增長。
在城鎮，小學在2027年因“全面二孩”政策新增2164.87萬人，在校學生總數達到最大值7782.82萬人。初中在校學生數在2030年達到最大值5008.32萬人，其中，“全面二孩”政策增加1458.69萬人。
教職工需求量：農村減少，城鎮增大
從2016年到2021年，我國小學階段的教師需求量在不斷減小，而初中階段對教師的需求在不斷增大。從2022年開始，小學階段受“全面二孩”政策的影響，對教師的需求重新增長，2027年達到頂峰，大約需要526.38萬人，之後又逐步降低。初中階段的教師需求量2021年增長到343.35萬人後，開始逐步降低，從2026年起又開始增長，直到2030年達到頂峰，大約需要392.29萬人，之後再次減少需求。
《中國教育統計年鑒2013》顯示，2013年我國擁有小學教職工549.49萬人，初中教職工392.88萬人。由此可知，我國義務教育階段現有的教職工規模已經足以應對未來“全面二孩”政策帶來的壓力，反而在部分時期由於在校學生規模縮小而出現教職工過剩的情況。不過，分城鄉來看，2013年農村小學教職工有218.90萬人，農村小學教職工數量已經滿足未來農村小學基本發展需要。但偏遠貧困地區學校由於教師流失，補充難，仍存在結構性缺編的問題。同時，2013年城鎮小學教職工有330.59萬人，隨著“全面二孩”政策在2022年左右開始對義務教育在校學生規模産生作用，城鎮小學教職工開始出現缺口，到2027年左右需補充約79.03萬人。由於統計年鑒中未明確統計初中教職工數，但從專任教師數的情況看，也是農村初中的需求量減少，而城鎮初中的需要量增大，需要補充教師。
公用經費：農村增長緩慢或逐步減少，城鎮大幅增加
2016年到2035年我國義務教育公用經費規模不斷增長。其中，按照《經費標準》規定的2016義務生均公用經費基準定額，2016年全國小學公用經費大約為562.87億元，初中教育公用經費約為345.08億元。隨著基準定額的增長和在校學生規模的變化，義務教育公用經費總量需逐步擴大，本研究預估，全國小學公用經費總量從2022年開始增幅提升，將在2025年左右破千億元，2035年左右破1500億元；全國初中公用經費總量從2028年開始增幅提升，將在2030年左右破千億元，2035年左右達1125.03億元。
分城鄉來看，農村小學公用經費需求量增長緩慢，從2016年需170.90億元，到2027年左右需267.62億元，2035年左右需280.99億元；農村初中公用經費需求量在逐步減少，從2016年需52.32億元，到2025年需39.26億元。城鎮小學和初中的公用經費需求量將分別從2022年和2028年開始出現大的增幅，城鎮小學從2016年需391.91億元增長到2022年需558.96億元，再到2027年需938.87億元，2035年需1222.44億元；城鎮初中從2016年需292.75億元增長到2027年需590.33億元，再到2030年需962.14億元，2035年需1085.77億元。
校舍：農村閒置，城鎮嚴重不足
本研究根據2002年發佈的《城市普通中小學校校舍建設標準》和2008年發佈的《農村普通中小學校建設標準》，對城鄉完全小學和初級中學校舍建築面積規劃指標進行均值換算，計算得到農村小學校舍建築面積標準為7.03平方米/人，農村初中校舍建築面積標準為9.00平方米/人；城鎮小學校舍建築面積標準為8.04平方米/人，城鎮初中校舍建築面積標準為9.80平方米/人。在此基礎上，本研究結合“全面二孩”政策實施後的在校學生預測數據得到義務教育校舍建築規模。
小學校舍建築規模需求將在2027年達到未來最大值78169.84萬平方米，初中在2030年的校舍建築規模需求最大，約為51669.67萬平方米。農村小學和農村初中對校舍建築規模的需求變化情況類似，2016年後就不斷減少，2016年農村小學需19222.77萬平方米、農村初中需5707.82萬平方米；城鎮小學和城鎮初中對校舍建築面積需求在2027年和2030達到最大值，分別為62573.85萬平方米和49081.57萬平方米，之後的需求開始逐年減少。
《中國教育統計年鑒2013》顯示，2013年全國小學校舍建築面積為62064.85萬平方米，農村小學為26447.84萬平方米，城鎮小學為35617.01萬平方米；全國初中校舍建築面積為50079.41萬平方米，其中農村初中為11528.75萬平方米，城鎮初中為38550.66萬平方米。
對比估算結果發現，農村小學和初中的校舍建築面積已經滿足農村義務教育基本發展需求，甚至會出現閒置情況。同時，城鎮小學的校舍建築嚴重不足，應按照2016年的需求擴建約14805.66萬平方米，保持到2023年，之後的需求量又開始增大，應按照2027年需求量擴建約12151.18萬平方米。城鎮初中從2019年開始也將出現校舍建築不足的情況，應按照2021年的需求量擴建約1895.94萬平方米，保持到2028年，之後又開始出現不足，再按照2030年的需求量擴建約8634.97萬平方米。
“全面二孩”政策背景下的義務教育戰略規劃建議
教育部發佈的《2014 年全國教育事業發展統計公報》顯示：“2014年全國共有小學20.14萬所，比上年減少1.22萬所；招生1658.42萬人，比上年減少36.93萬人。全國共有初中學校5.26萬所(其中職業初中26所)，比上年減少181所。招生1447.82萬人，比上年減少48.27萬人。”
本研究發現，隨著招生人數的不斷減少，未來幾年的義務教育在校學生規模將繼續縮小，而“全面二孩”政策的實施，將會在2022年和2028年左右，影響小學和初中在校學生規模，進而對相關教育資源配置提出新要求。因此，為應對未來義務教育發展中可能出現的情況，本研究提出以下義務教育戰略規劃建議。
（一）“城鎮化”問題比“全面二孩”政策更應為義務教育重視
“全面二孩”政策實施，的確會從2022年左右開始，導致義務教育在校學生規模的擴大並在2030年左右達到頂峰，因而需要在這段時期對義務教育資源進行相應的規劃配置。不過，本研究認為，按照目前我國正常的義務教育標準化建設速度和財政投入能力，已經足夠化解“全面二孩”政策帶來的在校學生規模擴大的壓力。真正需要注意的是，隨著城鎮化進程的不斷推進，城鎮小學和初中將會承受越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建築規模將出現大量缺口需要補充。同時，由於農村小學和初中的在校學生規模不斷縮小，農村教育義務教育“空心化”問題日趨嚴重，將會出現校舍閒置、教師編制過剩等情況。因此，在我國的高速城鎮化過程中，城鎮義務教育承載能力不足以及農村義務教育資源浪費等問題比“全面二孩”政策引發的連鎖反應更值得警惕。
（二）加強教師隊伍品質建設，推進城鄉教師流動機制
研究結果顯示，儘管“全面二孩”的實施對義務教育在校學生規模會産生一定波動，相應的教師需求量也會出現變化，但現有教師編制總規模基本可以應對“全面二孩”政策帶來的影響。因此，在保持現有教師編制規模的情況下，應加強教師隊伍建設，通過輪崗培訓、提升學歷等方式提高教師職業素養，推動義務教育教師隊伍內涵式發展。同時，分城鄉來看，在農村義務教育對教師數量需求逐漸降低的同時，城鎮義務教育對教師的需求會逐漸增大，所以應加快完善城鄉義務教育教師流動相關保障措施，推進城鄉義務教育教師流動，有效實現城鄉教師資源共用，確保城鄉教師資源的有序調配。
（三）謹慎對待農村撤點並校，補充小規模學校全科教師
從研究數據上看，隨著城鎮化的不斷推進，農村學生將逐步轉移到城鎮入學，大量農村校舍將被閒置，造成資源浪費。同時，將分散的學生聚集起來，可以保證科目齊全的教師進行教學，也有利於學生在同伴互助中成長。所以，撤點並校是農村學校必然要面對的問題。然而，在實踐中，由於部分學生的居住地離中心校太遠，撤點並校後因配套措施跟不上，只能住校或讓家長到學校附近租房，增加了安全隱患和家庭負擔。因此，在切實做好相應的配套措施前，應謹慎對待農村撤點並校，避免增加農村學生和家庭的負擔；同時，偏遠貧困地區保留的小規模學校由於不適宜安排各科教師，出現了教師結構性缺編問題，因而可以進一步補充全科教師，保證教學品質。
(李玲為西南大學教育學部教育政策研究所教授，楊順光為西南大學教育學部碩士生；本文經作者授權轉自《教育研究》，有刪節）
編者：我們希望這裡是真正的圓桌會議，儘量接近理性，儘量遠離口水，儘量富於建設性，談論那些從胎教開始就爭論不休的教育問題。為此，我們拉出一張“教育圓桌”。
