市政府怎麼花錢？如何讓每一分財政資金的用途有跡可循？如何讓每一位納稅人知道錢用到了哪？全國城市中財政透明度最高是哪些？5年來名列前茅的城市有什麼共同點？
清華大學公共經濟、金融與治理研究中心最近5年連續定期推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》（下稱《報告》），一直試圖解答這些問題。
與此同時，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心每年授權《中國經濟週刊》獨家首發《報告》。2013年起，《報告》對全國除海南省三沙市以外的285個地級市和4個直轄市政府的財政透明度情況進行了研究。2015年的研究範圍進一步擴大，除了294個地級市和直轄市外（包括當時剛建市的海南省儋州市，新疆維吾爾自治區吐魯番市，西藏自治區昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市），還包含了358個縣級市。2016年的研究範圍仍然為全國295個地級及地級以上的市政府（包括新建市的西藏自治區山南市）以及全國358個縣級市。
“課題組發佈排名的目的並不是為了把哪個城市排下去，我們希望通過努力，改善政府管理水準，提高國家治理能力，爭取大家都是並列第一。”報告課題組負責人、清華大學公共管理學院教授俞喬告訴《中國經濟週刊》記者，“5年來，中國市級政府財政公開與透明情況有了較大進步，這得益於《預演算法》的通過、中央政府的重視、地方政府的配合，以及新聞媒體的持續關注，這都極大地推動了各地政府部門財政的進步。”
63個城市得分60以上，排名前三的還是北上廣
通過對全國295個地級及以上市政府財政透明度進行大數據分析和研究，課題組得出了“2016年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”。排名前6名為北京、廣州、上海、珠海、武漢、杭州；按百分制核算，得分80以上的城市有4家，得分70及以上的城市有20家，得分60以上的城市有63家，相較于去年有較大的進步。
俞喬表示，不管是從總得分還是細項得分來看，相比于去年，地級及以上市政府在財政透明度建設上有了比較明顯的改進。比如，今年公共財政的明細科目公開情況要明顯好于去年，越來越多的市政府除了公佈自己的財政報告，還在網上公佈了詳細的收支明細表格，沒有提供表格的市政府中，也有一些在政府財政報告中細化了報告項目。
俞喬告訴記者，在地級及以上市政府中，北京、廣州、上海三個市政府的財政資訊公開做得最好，得分非常接近，為其他市級政府財政公開起到了標桿與示範作用。這三個市政府的財政公開情況連續多年都名列前三位，而且交替排在首位。2016年的排位為北京第一、廣州第二、上海第三，與去年排名相同。
其他排名前10位的城市，如珠海、武漢、杭州、天津、清遠、成都、溫州，財政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區，這説明東部沿海城市在經濟建設領先的同時，對政府管理的制度建設也越來越重視。今年西部地區僅成都市排名進入了前10，位列第9位。
而今年縣級政府財政透明度評價指標體系與地級政府完全相同，與去年情況相似，縣級市得分普遍要低於地級市，其中得分70以上的縣級市僅有三個:雲南省大理市（第一）、廣東省樂昌市（第二）、江蘇省江陰市（第三）。
排名前30位的城市有何共同點？
“四本賬”公開情況好
在今年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜中，排名前30的市政府在機構公開方面得分普遍都很高，平均得分接近該項總分的94%，而且幾乎都給出了較為完善的2015年預算執行以及2016年預算報告，財政收支預決算公開到了較細的項目，“四本賬”公開情況的平均得分達到了該項總分的80%以上。
衡量政府財政透明度的核心指標是市級政府對預算與預算執行情況，即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金）。《報告》指出，“四本賬”的公開情況雖然較去年有所提升，但仍有進步的空間。對295個地級及以上市政府預算與預算執行公開得分佔該部分滿分百分比的情況進行分析，295個城市中有86個市政府得分達到總分的60%以上，比去年增加31個。所有城市的平均得分雖僅佔該部分滿分的43.23%，但比去年提升了9.3個百分點，進步較大。
去年排在前30位的城市中，有一些城市的排名有所下降，這也反映了地級市政府在財政公開方面的一種競爭態勢。值得一提的是，今年山東省地級市財政公開情況有較大提升，在前30位中佔到8個，包括濱州、臨沂、青島、濟南、濟寧、棗莊、東營、威海。
“一旦公開就很難再回頭”；市級人大預算審核亟須強化
在5年的課題組研究中，每一年的《報告》公佈後，都會收到很多地方政府關於排名的反饋。有的地方政府會直接發函，表示他們非常重視財政透明度公開情況，對排名的波動情況共同探討如何在制度層面加以改進。
俞喬表示，一方面是因為中央要求政務公開、建立陽光政府，通過《預演算法》對地方政府的債務公開情況做了剛性約束；另一方面5年來長期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對財政公開透明的重視程度。
“在5年的研究中，課題組積累了大量的數據，沒有和任何商業機構進行合作也不尋求有關政府部門的贊助，確保了本研究的學術性、獨立性和公正性。”俞喬説。
通過地方政府的反饋，一些地方政府表示他們在提升財政透明度的道路上存在實際的困難，比如一些省級政府對市級政府的資訊公開狀況有規定和約束，這與中央要求公開財政透明的原則不符。其次，部分市級人大在審查本級政府財政報告的時間嚴重滯後，影響了市政府在年初兩會之後及時向全社會公佈公共預算。舉例來説，有的城市，市級人大對上一年工作的審議，尤其是對決算的審議，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市級人大可能年初就完成了預算、決算的審議，這從客觀上也造成了兩者公開情況的差異。而且還有一些人大代表對於非常專業的預算、決算存在“看不懂、搞不清、不開腔”的現象，因此很難發揮應有的作用。
對此，俞喬表示，一方面，市級人大對預算審核亟須強化，應該儘早把審議預算放在人大工作最為重要的位置；另一方面，人大代表要從業餘人員逐步向專職人員改變，在現階段則要為人大代表配專業人員協助開展預算審議。
“國外的議會裏也有來自各行各業通過制度性競爭産生的民意代表，但他們都會有專職的助手和專家幫助理解專業性強的預算問題。”俞喬説，“一旦開始財政公開的制度建設，就很難再走回頭路。”
最難啃的骨頭：地方政府債務公開；僅有37.2%的地級及地級以上市政府、22.9%的縣級市政府公佈了債務情況
在其他重要財政資訊公開方面，政府性債務的公開情況相比去年有所提升，但仍然最差，大額專項資金公開情況有了比較明顯的進步。
其實，地方政府的債務情況一直是財政透明度公開中最難啃的骨頭。
《報告》對市級政府的債務情況進行了重點分析。通過對全國地級及地級以上市政府、縣級市政府的債務公開數據進行收集、統計和處理，課題組發現僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公佈了債務情況，而且公開的口徑和統計方法不一。
對此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當的解釋。地方政府債務的統計口徑非常複雜，現實情況是各地都有自己的融資平臺，債務規模並不清晰。每年財政部、審計署在各地都要調查政府的債務情況，但最後統計出的數字往往沒有統一的指標口徑。
2014年10月2日國務院發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》、2014年10月8日國務院發佈《國務院關於深化預算管理制度改革的決定（國發〔2014〕45號）》、2015年1月23日國務院發佈《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見（國發〔2015〕3號）》，自此之後各地政府對債務公開情況的重視程度不斷增加，且各地的債務置換呈現出更加透明的趨勢，這也是債務的顯性化標誌。國家層面的立法、規定對於地方債務資訊透明化具有較大的約束力。
對比來看，2015年政府性債務的公開情況較差：除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門6個城市外，其他地級及以上市政府都未公佈政府債務和舉債資金使用情況。而2016年政府性債務公開有了較大改善，37個直轄市、省會城市和計劃單列市中，有23個城市部分公開了政府債務。
從內容來看，我國地方政府的總體債務包括：地方政府債券、向金融機構借款、政府投融資平臺負債、或有債務等項目。但是，市級政府公佈的債務資訊中，則僅僅披露政府債券的情況，還未能完整、全面地公開所有政府債務。
俞喬表示，就目前政府債務公開情況來看，缺少銀行借貸、投融資平臺負債、或有債務、政府投資類債務等重要內容的公開。其主要原因可能有以下幾方面：一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺公司來承擔政府性債務，市政府並未在國有資本經營中公佈這些平臺公司的相關情況，也未公開地方國有企業財務情況；二、可能總體負債率較高，難以進行披露；三、政府性債務除了直接債務外，還有大量的擔保債務，在公開上存在困難和缺乏激勵機制；四、對或有負債界定的不一致問題，統計口徑在技術上有很大的爭議。
俞喬表示，控制地方政府的借債規模、完善對地方政府債務的監管、增強地方政府債務的公開度和透明度，這本身就是改善政府治理、防範系統性風險的重要內容，也是大力發展我國金融市場的制度性基礎設施建設。
