儘管中國政府在農村扶貧方面取得了舉世矚目的成就，在扶貧實踐中也創造了一些有益的經驗，但在扶貧體制和治理結構方面還存在一些根本性的問題，從而影響了扶貧投資的效率。

1. 政府部門過度主導扶貧資源的分配和使用

與其他發展中國家相比，中國有強大的政府組織系統和極強的資源動員能力。隨著經濟的高速增長，中國政府成功地動員了大量的資金和其他資源用於農村的扶貧開發，這是任何其他發展中國家都不能比擬的。然而，政府組織系統的過於強大壓制了非政府組織和農民自組織的發展，大量的扶貧資源只能通過各級政府組織來傳遞和管理，並且在長期的計劃經濟體制下，各級政府也非常習慣自己組織、控制、傳遞和管理資源。

政府部門直接傳遞和管理資源的效率在世界上任何國家都是受到懷疑的。即使是公共産品的提供，西方發達的市場經濟國家也盡可能的利用市場機制。更為重要的是，各級政府都是具有多種目標的組織，而且不同級別的政府在某一個目標上有可能出現明顯的利益矛盾，從而導致這一目標在某些層次出現偏離。農村扶貧投資就是因為不同級別的政府組織的主要目標衝突和利益矛盾而最終使大量的扶貧資源偏離目標群體。

出於社會公平和政治穩定的考慮，中央政府有強烈的政治意願來消除農村貧困，同時也有能力動員大量的資金和其他資源（這些資金和資源實際上只佔了中央政府可動用資源的很小一部分）進行扶貧開發。中央政府同時希望各級地方政府按照中央的要求將扶貧資金完全用於對貧困人口有利的扶貧開發。然而，地方政府（特別是貧困縣、鄉政府）卻面臨著與中央政府完全不同的壓力和財政狀況。與維持地方政府的正常運轉、保證教師工資、保持社會穩定、促進地方財政收入增長和GDP增長等多個重要目標相比，扶貧在貧困縣並不是最重要的目標。上級政府對地方政府的考核與地方官員的升遷更多地與其他的目標而不是扶貧目標的完成有關，況且貧困人口的變化在縣及縣以下沒有可靠的統計方法，地方政府完全可以虛報數字而不受處罰。在這樣一種制度背景下，地方政府有極大的動機來轉移扶貧資金用於地方政府認為更重要的地方。而扶貧資源通過各級政府層層傳遞並最終由縣、鄉政府來控制使用，這就使縣、鄉政府挪用扶貧資金或將扶貧資金用到對地方經濟和財政有好處但扶貧效果不大的項目上去成為可能。

2. 財政體制不利於貧困地區的發展

自20世紀80年代早期財政改革以來，貧困縣、鄉政府遇到了嚴重而且持久的財政收支困難。在改革中，中國放棄了高度集權的中央財政體制。在原有的體制下，貧困地區可以自動地獲得各種補貼以彌補它們的所有支出不足。而在新的分稅制下，地方政府需要自己去獲取各種財政收入來彌補其大部分的包括最基本的教育和醫療服務在內的各種支出。由於貧困地區的經濟（尤其是工業和服務業）不發達且收入來源有限，所有的貧困縣都陷入了這樣一種困境：不能獲取足夠的財政收入來滿足其對政府幹部、教師、醫療衛生工作者和其他社會服務團體的工資支出。這類的支出基本上佔據了當地財政預算收入的一半以上。

最近的財政改革是1993～1994年進行的。這次改革的主要目標是實行增值稅和中央、地方兩級政府的分稅制。這次改革對貧困縣政府形成了負面的衝擊，因為地方政府必須和中央一起分享它們的主要財稅收入，從而減少了地方財稅收入。中央政府原打算通過從富裕地區向貧困地區的財政轉移來彌補這種財稅收入的減少，但是，這種預想的轉移沒有能夠實現（世界銀行，2001）。我們在廣西壯族自治區樂業縣的實地調查發現，當地2000年的財政收入是1310萬元，而政府的當年支出卻是5760萬元，全部的收入還不足支出的1/4，而且行政和教育支出都超過了全部的財政收入，分別佔到全部支出的27%和24%（汪三貴，2001）。

財政赤字帶來的最嚴重後果是貧困地區的地方政府減少了對社會福利和服務的投入。農民在承擔高額稅率來彌補當地政府（主要是鄉政府和村委會）支出的同時，還要負擔很高的費用才能享受到諸如基礎教育和基本醫療衛生等社會服務。

貧困縣和鄉的財政困境也使得當地政府開始覬覦中央扶貧資金（有時甚至是國際或者雙邊發展組織的資金），通常這些資金是有專項用途的。地方政府有著強大的壓力和動機轉移這些扶貧資金來彌補財政支出(主要是工資支出)。即使扶貧資金被用來進行生産建設，貧困縣的政府更傾向於將這些資金投入到農村工業、鄉鎮企業和高回報的地區，而不願投入到農業和更貧困的地區，以便更快地獲得財政收入回報。而且，既然貧困地區地方政府財政收入中很重要的一部分是來自於農業特産稅，那麼地方政府當然就有很強的動機來鼓勵（如烤煙、水果和特種農作物等）高附加值農産品的生産，而無視市場環境和農戶家庭的糧食安全。在我們調查的貧困縣裏，鄉或者縣政府為了獲得高額稅收而強迫農民在一些指定的區域種植商品作物和水果的現象相當普遍。然而，在多數情況下，農民都受到了價格下跌的慘重損失，而這時縣鄉政府卻不能兌現它們以保護價收購全部農産品的諾言。

在我們的實地調查中，經常聽到對有關地方配套扶貧資金的怨言。既然所有的貧困縣都處於嚴重的財政赤字中，它們當然無力提供上級政府和國際發展組織的扶貧項目中所要求的配套資金。當必須這樣做時，它們有兩種對策；一是誇大扶貧項目的規模或者減少實際規模從而使得收支相抵，有時，同一個項目被用來應付幾個不同資助者；二是要農戶出更多的義務工或者交更多的費用來滿足配套資金的需要。無論是從管理還是從扶貧的角度來講，上述兩種對策都難以説是正當的。

在城市扶貧中也有同樣的問題，因為城市最低生活保障制度的資金主要來源於區縣一級的政府，而這一級政府的財政能力又是最弱的。由於各地縣市一級的政府財政收入差距很大，結果導致了不同地區低保標準差距懸殊，一些地區很多應該納入低保範圍的人口實際上並沒有進入到低保制度中。

3. 商業銀行執行政策性扶貧貸款中的利益衝突

隨著中國農業銀行商業化進程的加快，由農業銀行傳遞和管理扶貧貼息貸款導致銀行的商業利益與中央政府扶貧目標上的衝突越來越突出。結果就是農業銀行把大部分貼息貸款發放給效率高、風險小的大中型基礎設施項目以及效率好的龍頭企業和富裕的農戶，有些地方甚至用貼息貸款沖銷農行以往的農戶不良貸款。只有很少的貼息貸款真正到達貧困農戶。財政部最近的一項調查表明，2002年，江西省在7.5億元貼息貸款中，只有1.5億元是農戶貸款（不一定是貧困戶貸款）。湖南的平江縣和江西的遂川縣、樂安縣近年來沒有發放一筆農戶貸款（文秋良，2003）。

扶貧效果差已經成了專項扶貧貸款項目的一個突出問題。下面的因素使貸款偏向於企業和富裕農戶：第一，窮人需要的貸款額度小，交易成本高；第二，農行複雜的貸款申請和審批程式使窮人望而卻步；第三，為確保貸款的償還，農業銀行要求貸款申請者提供實物擔保，而窮人普遍缺乏擔保物；第四，農業銀行承擔貸款償還風險的責任與它作為商業銀行的角色衝突促使其將貸款轉向商業用途和富裕農戶（世界銀行，2001）；第五，農行在鄉鎮一級的機構大多已經撤並和撤銷，農行已經沒有能力發放和管理小規模的農戶貸款；第六，地方政府為了當地的經濟發展，也默許農行將資金挪作他用，並且為農行從財政獲得貼息提供方便。

4. 缺乏有效的監督、評估系統和問責制度

當中央政府和地方政府的利益出現矛盾而使中央的扶貧目標發生偏離時，中央政府可以採取的對策有兩種：一是使貧困地區地方政府的主要工作目標與中央的扶貧目標一致；二是加強資金和項目的監管，使地方政府不容易改變資金用途或改變後容易被發現並受到嚴厲的處罰。第一種措施的目的是使地方政府對扶貧産生內在的積極性，其前提條件是所有的考核指標都要圍繞扶貧的效果。但實施這一措施在政治上和技術上都存在重大的阻礙，因為不論是縣級政府還是鄉級政府，都不可能只對窮人和扶貧負責，它們同時負有經濟和社會全面發展的責任。因此，儘管中央在1996年規定扶貧工作的地方是一把手負責制，但沒有一個貧困縣的主要負責人因為扶貧不力而受到處罰。此外，由於缺少對省以下貧困人口分佈的準確統計，縣和鄉的貧困人口都是地方政府自己上報的，不可能用於考核地方政府的扶貧效果。第二種措施的目的是通過外部壓力來保證中央的扶貧資金真正用於扶貧和貧困人口，中央政府的監管和處罰力度將直接決定地方政府的行為。近年來，財政部為了減少扶貧資金的漏出，正在逐步試點和推行資金專戶管理、報賬制、項目公示制和工程項目的招投標等一系列的制度，這在一定程度上抑制了財政扶貧資金被挪作他用。但是這些制度還沒有系統化，許多方面還不完善，有些重要的問題還沒有解決，主要表現在以下幾點：

一是資金管理和項目管理不協調。目前財政部門對資金監管的力度在加大，在推行了資金專戶管理、報賬制和項目公示制的地區，地方政府直接挪用扶貧資金髮工資、支付日常辦公經費的可能性越來越小。但資金的監管只能保證資金必須用於項目，並不能保證項目都是扶貧項目並對窮人有幫助。地方政府完全可以選擇對地方經濟增長和財政收入增長有作用但扶貧作用不大的項目。

二是項目審批層次過高。正是考慮到貧困縣政府可能挪用資金和將資金用於扶貧以外的項目，多數省都將項目的審批權放在省一級的扶貧資金和項目管理部門。然而，這種做法實際上並不可行，而且還産生許多其他的問題。由於遠離項目實施地點，而且每年申報的項目數以萬計，省級扶貧資金和項目管理部門除了項目申報書外，沒有任何其他資訊來源來判斷項目是否是扶貧項目。多數情況下，項目的審批只是走形式，根本達不到排除非扶貧項目的目的。項目的省級審批還帶來了審批時間過長、資金等不能及時到位和地方政府花很多精力和成本跑項目等問題。

三是缺乏制度化的檢查和責任追究制度。目前還沒有形成規範化、制度化、科學化的資金和項目監督檢查機制與手段，檢查監督的針對性不強，主要以財務和資金的審查為主，而對項目的檢查和扶貧效果的評估很少。另外，缺乏復查機制，對檢查結果的責任追究不夠嚴厲，檢查的督促作用大大降低。

5. 非政府機構發展不足和缺乏生存的法律環境

儘管有一些民間機構參與到中國的農村扶貧工作中，並且和其他領域相比，民間組織在扶貧領域中是最活躍的。但和其他發展中國家相比，中國的民間組織不僅數量少，而且缺乏良好的生存和發展環境。

現行的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》所確立的“雙重管理體制”，賦予業務主管部門無所不包的巨大權力，把社會團體、民辦非企業單位置於政府部門的直接控制之下，從而在原則上剝奪了它們的“獨立性”和“自治性”（康曉光，2001）。另一方面，由於登記新的民間機構需要有政府認可的主管部門，這就大大限制了民間機構的數量，使一些有活動但找不到主管部門因而不能登記的民間機構成為非法的民間機構，還有大量想參與民間扶貧的個人和組織由於法律上的限制而不得不放棄這種努力。

除境外進入的民間組織外，許多國內民間組織在獲取扶貧資源、特別是資金方面，還存在很多限制。一方面，目前國外民間組織和政府機構的援助有萎縮的趨勢；另一方面，隨著國內行政體制改革和經濟體制改革的深入，民間組織在享受某些特殊政策方面的優勢也在削弱，與此同時，有利於激勵和保障民間捐助的制度體系還不完善。所以，處在這樣一個轉型期，許多民間組織的生存壓力很大，這將是民間組織持續性參與扶貧所面臨的重大障礙（康曉光，2001）。

6. 貧困人口缺乏參與

儘管國際機構和民間組織引入的參與式扶貧開始在政府貧困項目中得到推廣，中國政府也組織了大規模的參與式村級規劃，但總體而言，貧困人口在政府扶貧項目的形成、實施、管理和監督評估中的參與程度仍然比較低。

在亞洲開發銀行的技術援助下，由國務院扶貧辦推動的參與式扶貧村級規劃在中國是一次將參與式推廣到全國的努力。但由於體制和人力資源方面的原因，在實施過程中遇到不少困難。最突出的問題是，由於具有參與式工作經驗的人員很少，多數地區負責組織參與式村級規劃的是縣鄉幹部，而他們常常只接受1～2天的簡短培訓。不少地區在村級規劃中的參與式只流於形式，農戶實質性的參與不多。另外，實施參與式村級規劃的一個重要目的是將以往分散在各部門的各類扶貧資源整合在一起，然後根據村級規劃在貧困村綜合實施基礎設施、社會發展、生産活動和能力建設等相互關聯的扶貧項目，使扶貧資金的使用達到最大的效率。然而，在現有貧困資金分部門管理的體制下，由於部門利益的存在，如何有效地整合所有扶貧資源並讓貧困人口參與到資金的管理中仍是一個難題。很多地區並沒有按村級規劃來實施項目，而是採用原有的項目申報和審批程式。

目前通行的扶貧項目申報、審批程式，基本上還是計劃經濟時代的一套做法。整個操作是在行政機構封閉狀況下進行的，是不透明的。有沒有項目以及有什麼樣項目，農民沒有發言權。貧困人口不能參與扶貧項目和資金的管理，這既有項目和資金管理者觀念上的問題，也有現有體制和利益上的矛盾。在長期的計劃經濟體制下，政府部門歷來主導項目的計劃和管理，傾向於懷疑農戶、特別是貧困農戶的參與項目管理的能力。更為重要的是，農戶參與項目的管理在一定程度上意味著管理部門權力的削弱。原來可以由管理部門自己決定的事情，在參與式的方式下需要徵得農戶的同意，而且農戶可能有更大的發言權。與自上而下的方式比較，參與式還意味著管理部門和人員需要更大的耐心和花更多的精力平等地與農戶打交道，而政府官員往往缺乏這樣的耐心。因此，在沒有明確的制度制約或外部的監督下（如國際項目的外部監督），很難想像地方政府部門會積極主動地推行參與式的項目管理（財政部/世界銀行，2003）。

7. 扶貧部門之間缺乏協調

在目前的體制下，有多個單位參與扶貧項目和資金的管理。每一家各有各的系統和上級主管部門，他們在各地各級都由自己的主管——行政首長——分管。到目前為止，還沒有形成一個各方都能接受的分工合作框架。各部門每年都要花費大量的時間和精力協調部門之間的關係和利益，而且矛盾重重。在省（區）一級，項目和資金管理更是千差萬別，主要取決於各部門與分管領導甚至行政首長的關係、各部門的活動能力和主要領導的態度。有的省（區）能夠將扶貧資金統一起來，用於村級規劃的實施，有的省（區）各部門仍有自己的項目規劃，並且不認同村級規劃；有的省（區）發展資金和新增財政扶貧資金的項目管理由扶貧辦負責，有的省（區）則由財政廳負責；有的省（區）以工代賑的項目管理完全由計委負責，有的省（區）則根據資金的用途分到多個部門管理。項目和資金的多頭管理以及難以形成合理的分工，主要是因為各部門為了自己的利益爭奪資金的分配權，而這種權力給部門甚至個人帶來的好處的多少又與資金的分配是否規範合理直接相關。規範資金分配程式和標準，儘量不給各部門在資金分配上的靈活性，就會在很大程度上降低各部門爭奪資金分配權的積極性，從而可以把主要精力放在項目的管理和監督上。

項目和資金多頭管理及分工不明確所帶來的問題是協調成本高，特別是要將資金捆綁使用時（如用於村級規劃的實施），因為資金的捆綁就意味著部門權力的減少和靈活性的降低。但是，不論是誰分管項目和資金分配，其服務對象都是同一個貧困地區。也就是説，在同一貧困地區有多個主體分頭在制訂和審批針對本地區的扶貧項目和分配資金，結果分散了人力、物力和財力，難以做到把有限的扶貧資源集中投放在最迫切需要的具體地區和具體項目上來，降低了扶貧資源的使用效率。項目和資金多頭管理的另一大問題是造成貧困縣多方跑項目，從而增加項目不合理的成本支出，因為跑項目的所有支出最終都會以各種方式從項目經費中開支。

8. 城鄉扶貧體制不協調

中國在城市和農村實施完全不同的扶貧政策和體制，這樣的政策和體制強調了不同貧困群體的不同需要。但在一個流動性越來越大的市場經濟體制和多樣化的社會結構中，分割的城鄉扶貧體制已經暴露出越來越多的問題。

低保制度只在城市和極少數發達省份的農村地區實施，而享受低保的對像是有城鎮非農業戶口的居民。這種政策和制度的安排自然就排除了在城鎮中就業的農村流動人口，目前的流動人口既不能享受城鎮的低保補貼，也不能享受農村的扶貧政策（因為不在農村就業），從而使他們成為被社會福利政策遺忘的特殊群體。在城鎮的農村流動人口多數從事勞動強度高和危險的職業，工作沒有任何保證，居住和衛生條件極差，不能同等享受教育和醫療服務，並且經常受到歧視。在他們處於貧困狀況時，一般都得不到社會的救助。這種嚴重的不平等還經常導致流動人口的犯罪和其他嚴重的社會問題。

多數農民被排除在社會保障制度之外的另一個後果是，沒有勞動能力的農村貧困人口不能從農村開髮式扶貧政策中受益。這部分群體包括殘疾人、孤寡的老年人和長期生病的人等，他們往往是最貧困、最需要救助的群體。農村的開髮式扶貧支援的主要是生産和基礎設施項目，如果沒有生産資料和勞動能力，就不能從這種扶貧政策中受益。2003年，儘管中國政府的農村扶貧投資比2002年有所增加，但低於637元的極端貧困人口的數量反而增加了80萬人。這從另一個方面反映了開髮式扶貧政策對這一部分人的失效。

（作者：汪三貴）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）