中國有針對性的扶貧是在20世紀80年代中期從農村開始的，城市的貧困問題直到90年代中期隨國有企業的改革以及工人下崗和失業問題的産生才開始受到重視。由於50年代以來實施的嚴格區分農業和非農業人口的戶籍管理制度，造成了城鄉分割。城市人口一直享受由國家和工作單位提供的包括住房、醫療、子女教育和退休金等範圍廣泛的社會服務和社會保障，而農村人口的社會服務和保障主要由家庭和社區負責，保障程度低且不穩定。人民公社制度解體後，農村人口的一些基本社會服務和保障（如基本醫療）還進一步惡化。

與城鄉分割的宏觀體制和不同的社會保障制度相適應，中國政府在農村和城市扶貧上也採用了不同的政策和制度安排。農村扶貧的重點是貧困地區的經濟增長和貧困人口的收入增長，即“開髮式扶貧”，而城市扶貧的重點是提供基本的生活保障，即實施“城鎮居民最低生活保障制度”。

1. 農村扶貧政策

中國的農村扶貧政策是20世紀80年代中期開始形成的。1984年9月，中共中央、國務院聯合發出了《關於幫助貧困地區儘快改變面貌的通知》。1986年全國人民代表大會六屆四次會議將“扶持老、少、邊、窮地區儘快擺脫經濟文化落後狀況”作為一項重要內容，列入國民經濟“七五”發展計劃。為此，國家從上到下成立了專門機構負責農村扶貧工作，制定了扶持標準，確定了國家和省（區）扶持的貧困縣。中央和地方政府每年撥出專項資金用於貧困地區的開發（汪三貴，1994）。

20世紀80年代中期以來，中國的農村扶貧政策經過兩次大的調整，第一次是1994年提出和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，第二次是2001年制定和實施了《農村扶貧開發綱要（2001~2010）》。但總體而言，到目前為止，農村扶貧的基本政策並沒有大的改變。農村扶貧的主要政策包括：滿足貧困地區經濟增長和扶貧雙重目標、堅持以項目為中心的開髮式扶貧、採用區域瞄準方式和推動政府主導下的全社會扶貧。這些主要的政策措施是相互配合的。

地區經濟增長與扶貧。中國的農村貧困人口具有明顯的區域特徵，主要分佈在中西部的老、少、邊和偏遠的山區。這些地區的主要特點一是生態環境被破壞，水土流失嚴重；二是每人平均農業資源匱乏、品質差（西南石山和喀斯特地區每人平均可耕地少，土地瘠薄，西北則水資源嚴重不足）；三是道路、水利等基礎設施不足；四是缺乏基本的教育和醫療衛生等社會服務，從而影響貧困人口的基本素質和能力；五是上述因素共同導致農業生産率水準低下，市場和非農産業發育程度低。中國政府從20世紀80年代中期開始就試圖改變這些地區的生産和生活條件，並將促進貧困地區的經濟增長和幫助貧困人口脫貧結合起來，貧困人口主要是通過地區的經濟增長所提供的各種市場機會和就業機會受益。

開髮式扶貧。從救濟式扶貧到開髮式扶貧是中國政府在20世紀80年代中期的一個重要的政策轉變。80年代中期以前，對農村貧困人口的救助主要是針對喪失勞動能力和失去家庭成員的支援網路的特殊貧困群體（五保戶），以及因大的自然災害而處於短期貧困的人口（災民），救助的主要方式是由國家或集體直接提供糧食、衣物和少量的現金等生活補助。而開髮式扶貧所強調的重點是通過支援貧困地區和貧困人口的農業和非農業生産等多種創收活動來提高貧困人口的收入和消費水準，同時通過農村基礎設施的建設來改善貧困地區的生産和生活條件，它所針對的是有勞動能力和生産資料的貧困人口。這一政策轉變與政府推行的地區經濟增長與扶貧相結合的目標相一致。

區域瞄準。中國在農村扶貧的瞄準方式上採用的是區域瞄準，即中央政府的絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要是針對貧困地區的，而不是直接針對貧困家庭和貧困人口。貧困人口更多的是從各類區域發展項目中受益（如通過參加公共工程項目獲得工資收入），只有少量的信貸資金能夠直接到戶。20世紀80年代中期以來，中央政府將縣作為基本的瞄準單位，並且確定了592個貧困縣作為“國家八七扶貧攻堅計劃”和新的扶貧開發綱要的主要工作對象。在貧困人口規模較大且高度集中的條件下，區域瞄準不失為一種既節約管理成本又有一定的準確性的有效瞄準方式。但隨著貧困人口規模的不斷減少和進一步分散到邊遠貧困的山區，以縣為基本瞄準對象會導致瞄準準確性的下降和扶貧資源大量漏出到非貧困群體。為了適應這種變化，2001年中國政府確定了14.8萬個貧困村，通過縮小瞄準單位來提高瞄準的準確性。

政府主導下的全社會扶貧。中國扶貧的另一個特點就是政府主導，政府不僅主導扶貧政策的制定，同時也主導扶貧資源的動員和分配。根據國家統計局對貧困縣扶貧投資的統計，1998~2001年間中央政府的扶貧投資佔貧困縣總扶貧投資的71%，如果加上地方政府的扶貧投資，這一比例則高達83%（中國農科院農經所貧困與發展室，2004）。中國政府主導農村扶貧的同時，也鼓勵社會各界的參與。中央和地方政府通過行政的力量動員和安排了黨政部門和大型國家企事業單位的定點扶貧，同時還動員和安排了東西對口扶貧；民間機構在其他領域的活動受到較多限制的情況下，政府通過優惠和寬鬆的政策鼓勵和容許各類民間組織和非正規的金融機構參與各種形式的農村扶貧工作；政府還通過利用外資的方式吸引了大量的國際和雙邊機構的發展援助資金用於貧困地區的開發。

2. 城市扶貧政策

（1）城市扶貧政策

從20世紀90年代中期開始，伴隨著國有企業的改革和結構調整，城市中失業和下崗問題越來越突出，城市低收入群體的貧困問題由此引起社會的關注。與農村貧困人口主要由地理環境和資源條件所導致的特點不同，城市貧困更多的是經濟結構轉型的産物。大部分城市貧困人口是以前的國有和集體企業的職工，在下崗和失業以前，這些職工所在的企業不僅為他們提供工資收入，而且還提供包括住房和醫療在內的各種社會福利。由於當時在全國還沒有建立社會保障體系，下崗和失業就意味著這些職工失去了一切收入來源。因此，城市扶貧的首要任務就是建立一個有效的社會保障體系。

中國的農村扶貧主要由中央政府投資，但中國的城市社會保障體系的建立主要由地方政府負責，中央政府對有困難的地區提供一定的補助。從1993年開始，上海市政府在全國建立了第一個城市居民最低生活保障制度，隨後逐步在全國的大中城市得到試驗和推廣，並出現了不同的模式，其中上海模式、武漢模式和重慶模式是低保制度在不同發展階段的典型代表（唐鈞等，2003）。1997年，國務院出臺了《國務院關於在全國建立城鎮居民最低生活保障制度的通知》，目的是在全國全面推行城鎮低保制度。為了使城鎮低保工作進一步制度化，1999年，國務院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對城鎮低保的對象、申請和審批程式、補貼標準、動態管理及監督和舉報等一系列制度方面的問題做出原則性的規定。到目前為止，城市低保制度已經基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地的鎮。根據民政部的統計，截至2004年3月，全國936萬城市居民家庭中的2249萬人正在享受低保補貼，每人平均每月低保補貼61元。由於城市低保主要由地方政府負責，全國並沒有一個統一的標準，不同的城市低保的覆蓋範圍和補貼標準差異也比較大。如同為大城市的北京市和天津市，前者的平均補貼標準為每人平均236元，而後者只有83元；一些西部地區的縣級低保補貼標準只有10多元（民政部，2004）。

（2）城市扶貧的組織系統

圖6-1中國政府的城市扶貧組織系統城市的扶貧工作主要由各級政府的民政部門負責管理，而資金則來源於各級政府的財政部門（見圖6-1）。由於中央政府將建立城鎮居民最低生活保障制度的責任分配給地方政府，因此在整個城市扶貧體系中，地方政府的民政和財政部門發揮著關鍵的作用。中央政府部門更多的是扮演組織者和推動者的作用，並負責制訂全國性的相關法規和政策。在地方政府中，區縣一級的政府部門直接負責對低保人口的管理，而且在多數地區低保補貼支出的大部分也是來自區縣一級的財政部門。因此區縣的民政部門就成為整個城市扶貧系統的核心。在通常情況下，區縣民政局通過政府的派出機構——街道辦事處的民政科——來負責具體的管理工作，包括對低保對象的識別、發證管理、動態跟蹤和補貼的發放等。由於街道辦事處民政部門的人力和財力資源有限，要完全靠自己管理所轄街道的低保工作往往力不從心。為了緩解人力和財力資源不足以及大量具體的低保工作之間的矛盾，各地方從一開始就將城鎮居民的自治組織——居民委員會——動員起來並廣泛參與到城鎮低保工作中去。在一些地區，居委會主要是受街道辦事處的委託幫助進行家計調查和核實低保申請者的家庭情況，並不負責具體的管理工作；而在另外一些地區，居委會則負有更多的責任而變為最基層的低保管理部門，不僅負責家計調查，還要負責低保人口的初步篩選和推薦以及動態跟蹤等更全面的工作（唐鈞等，2003）。動員居民自治組織廣泛參與城市低保工作是中國城市扶貧的一大特色，它不僅充分發揮了居委會在本社區的資訊優勢，而且也降低了管理成本。當然，居委會過多地介入低保管理工作也帶來一些問題，特別是難以擺脫社會關係的影響。

（作者：汪三貴）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）