本部分將對一些在公共部門或私人部門扶貧方面有代表性的國家的經驗進行總結，作為中國今後扶貧可資借鑒的國際經驗。

1. 公共部門發展與扶貧的國際經驗

（1）印度

印度扶貧戰略經歷了幾次轉變。20世紀中期強調經濟增長對減輕貧困、改善生活品質的重要意義；70年代則將戰略重點轉向直接為貧困人口提供醫療、衛生、營養和教育服務；90年代後則側重於強調“發展與公正”並重。在上述消除貧困的戰略指導下，印度公共部門採取了一系列扶貧的政策措施，如土地制度改革、信貸制度改革及窮人目標計劃等。公共部門制定決策，通過對農村土地所有制結構進行調整，使貧困人口獲得土地與信貸等生産性資源；通過公共分配系統，降低貧困人口的食物支出並改善營養狀況；通過瞄準貧困人口的創造就業計劃以及加強社會保障，等等，以提高窮人的社會經濟地位與生存發展能力(楊文武，1997；沈紅，1993；沙亞，1998）。

土地制度改革。由於印度的貧困人口大多為農村中沒有土地的農業勞動者，所以實行土地制度改革是扶貧的重要措施之一，其主要內容包括：一是廢除中間人制度，由政府接管其土地並將其所有權分配給佃戶和分成農；二是進行租佃制度改革，由政府固定地租數量（各邦租金比率存在差異）以保障租佃關係；三是個人擁有土地的最高限額。政府要求超出限額的土地，要由“村評議會”分給無地、少地農民耕種或交給“農業合作社”耕作。

信貸制度改革。為改變高利貸在印度農村信貸中的統治地位，政府積極支援了各種信貸機構的發展，如信貸合作社、土地開發銀行等，並增設商業銀行農村分支機構，還建立了地區性的農業銀行。目前這些信貸機構按低利率提供農業資金或發放差別利率貸款，併為小農、邊際農、農業工人、農村手工業者和其他小業主提供生産性貸款，其業務量佔整個印度農村信貸市場的70%以上，在扶貧中發揮著重要作用。

公營分配製度。增加貧困人口實際收入和確保糧食安全的方法之一是採取低於市場的價格為其提供足夠數量的食品和其他必需品。建立由政府控制價格的一系列平價商店，保證以合理價格向貧弱階層供應基本消費品。

窮人目標計劃。印度政府通過開展和實施一些具體的計劃和政策，扶助少部分小農、邊際農和無地農，提供生産資料和其他生産投入物，達到消除貧困的目的。主要計劃為1979年實施的“農村綜合發展計劃”（即中央和邦政府各提供50%資金，向貧困人口提供補助或貸款，供應種子、化肥、農藥等與相關技術服務，投資興修水利設施、開辦職業培訓，並成立小型農村工業，以增加就業機會）以及1989年實施的“賈瓦哈爾就業計劃”（即中央和邦政府各出資80%和20%，為貧困群體創造修建住房以及挖掘水井等就業機會）。

印度的公共部門在過去50年採取了大量扶貧措施。土地改革並未達到預期目的，原因在於政府支付給“中間人”的補償金數量極高，但中間人並未實際消除；被接管的土地並未無償地分給農民；農村中的大量共有資源（如森林、漁業和水資源等）被鄉村中的權勢人物先行佔領，從而導致生態被破壞。因此，印度土地改革並沒有徹底改革農村土地制度結構，所以不可能直接或間接地阻止人口貧困化。貧困人口真正想獲得信貸支援是十分困難的，因為，第一，窮人缺少與正式信貸機構交往的知識與經驗，對於婦女來説更難獲得信貸支援；第二，信貸機構貸款給窮人存在風險，而且管理成本較高，從而放貸的積極性較差。公營分配製度自20世紀80年代以來確實減少了每人平均穀物消費的不平等性，但也面臨一些問題，如自由市場上商品價格的不斷上漲，以至於公營分配系統不能正常運轉；為了抑制糧食補貼，公營分配系統的成倍上漲；糧食産量下降影響到公營分配系統的糧食分配等。各項窮人目標計劃取得了較好成效，既有助於修建農村基礎設施，又有助於增加社會全面發展的投資，在很大程度上改善了貧困人口的生活狀況，使數以千萬計的農村貧困家庭受益。

（2）巴西

巴西公共部門採取的一系列扶貧措施集中于改善分配不公狀況、縮小地區間的發展不平衡以及增強貧困人口參與經濟活動的能力等（尚玥佟，2001）。

農村土地改革。巴西長期以來土地高度集中，並且呈擴大趨勢。土地集中加上經營粗放，導致巴西農業生産率低下，這不僅阻礙了農業發展，而且使無地農和小農的生活更加艱難。為緩解土地集中所引起的衝突，政府頒布了《土地法》，建立了土地管理機構，並決定把移民作為解決土地問題的主要辦法。

東北部農業發展計劃和全國一體化計劃。為解決農村貧困問題，巴西政府于20世紀70年代專門籌資實施“東北部農業發展計劃”和“全國一體化計劃”。“東北部農業發展計劃”的目標是實現東北部農業現代化，主要由土地再分配計劃和為購置土地、農業機械、化肥及其他農業物資而制定的信貸計劃組成；“全國一體化計劃”的目標則是擴大經濟邊疆，尤其是農業邊疆。為此，政府投資修建了許多公路幹線，以把邊遠地區同發達地區連成一片，從而為移民和區域經濟開發創造了條件。政府還鼓勵移民定居在亞馬遜地區的農業帶，併為定居者和原有農戶提供信貸和技術幫助，大力開拓國內外農産品市場。此外，政府還啟動一系列補充計劃，以創造非農就業機會，並向小農發放優惠貸款，政府提供貸款、科技、農機和化肥農藥等，以鼓勵農民成立各種農業合作社。

最低收入保證計劃。1997年，巴西政府制定了“最低收入保證計劃”，成為近年來最有力的扶貧計劃之一。該計劃由聯邦政府按一定比例向願意參與計劃的最貧困城市撥款，聯邦政府和市政府各出資50%，對每人平均月收入低於政府規定的最低工資的1/2的、有7～14歲在校讀書的兒童的家庭進行資助。

其他扶貧措施。巴西政府近年來致力於一系列扶貧措施的制定。第一，遷都巴西利亞，以使其政治與經濟輻射力逐漸達到中西部和其他地區；第二，對超過200萬美元的資産徵收鉅額財富稅，並對最低工資以下收入者進行補貼；第三，巴西還準備通過向銷售額超過100萬雷亞爾的企業徵稅，以建立扶貧和根除貧困基金。這些措施的實施將對巴西扶貧發揮巨大的作用。

農村土地制度改革並沒有完全達到預期目標。政府利用公共土地以及從私人處收購的土地安置了大量無地農戶，但被安置的農戶既缺乏資金，又缺乏基本的基礎設施和社會生存條件，結果分得土地的貧困農戶只能再次放棄土地而重新淪為無地貧困者。

“東北部農業發展計劃”和“全國一體化計劃”，通過大規模的物質資本投資在貧困地區形成新的發展極，並通過發展極的擴散效應帶動周邊不發達地區的經濟發展，並以經濟增長方式促進不發達地區的貧困人口自上而下地分享經濟增長的成果，以緩解區域性的貧困狀況。以上計劃使得巴西先後建立了許多規模不等的發展極，形成了帶動整個區域經濟開發的發展極網路，從而增強了邊疆地區對中央政府的向心力，解決了農村剩餘勞動力的就業難題，對減少貧困産生了積極的作用。

“最低收入保證計劃”和其他扶貧措施有效地在一定程度上制止了收入分配不公和貧富差距擴大，地區間發展不平衡也有所延緩。但對於提高窮人的自身素質、使窮人掌握生産技能、提高自我生存能力等方面還有待進一步加強。

（3）各國經驗借鑒

通過分析印度和巴西公共部門扶貧的經驗，可以總結出以下可供借鑒之處。

第一，農業生産增長在增加貧困地區農村的第二、第三産業就業機會方面有很大潛力，因此以政府為代表的公共部門對貧困地區要進行農業綜合開發，發展牲畜和家禽飼養、漁業和養蠶、農産品加工業、消費品工業和服務業等。這種貧困地區農村經濟多樣化有利於縮小農村不平等現象，擴大對農産品的需求，加速勞動力從農業部門向非農業部門的轉移。

第二，較低的食物消費價格有利於貧困人口，因此要注重對貧困人口進行食物價格補貼。阿馬蒂亞·森曾指出，“扶貧的一個主要武器是保持食品價格的低廉”，其主要依據是，農村貧困人口在可供市場銷售的剩餘農産品中所佔份額較小。研究還表明，食品的名義價格與農村貧困發生率之間存在較強的相關關係。

第三，要保證區域平衡發展。按照梯度發展理論，中國制定了東部優先發展政策，即自然條件和經濟基礎較好的東部地區發展以後，將對中西部地區産生“輻射效應”,從而帶動其經濟發展。但多年發展的事實卻是東西部地區差距越來越大，並未達到預期效果，原因在於東部地區優先發展的傾斜政策在一定程度上帶動了西部經濟發展,但過分向東部傾斜會使西部的能源、礦産開發出現滯後,導致經濟發展失衡,並進一步制約東部經濟發展，同時也使西部經濟缺乏活力,失去購買力，從而停滯不前。

第四，相對穩定的土地制度是扶貧的一個重要前提。從巴西和印度的實踐看，土地集中導致的很多無地農民是造成高貧困發生率的重要原因。中國一直堅持農村土地承包制，貧困農民擁有30年不變的土地使用權，從而有效保護了貧困人口賴以生存的基礎。但近年來中國部分地區出現的耕地被非法侵佔而導致的貧困是需要公共部門重視和監管的問題。對中國而言，保護貧困人口的土地使用權也是扶貧的關鍵之一。

2. 私人部門發展與扶貧的國際經驗

（1）孟加拉“鄉村銀行”及其影響

孟加拉“鄉村銀行”(Grameen Bank，簡稱GB)是1976年創辦的一家為窮人提供信貸服務的銀行，1983年被確認為獨立的銀行。目前該銀行擁有1000多個辦事處，被許多國際組織和人士稱為目前世界上最大最成功的扶貧項目。孟加拉GB小額信貸扶貧具有以下幾個顯著特點：扶貧目標對象識別準確，覆蓋面廣；通過對扶貧目標對象的嚴密組織，提高了扶貧效益；發揮市場機製作用，抵制貧困人口對扶貧資源的依賴性（莊晉財、程李梅，1997）。

GB使上千萬貧困農戶及貧困地區婦女直接獲得持續穩定的生産性經營貸款，從而促使貧困人口走上自我生存和發展的道路。孟加拉GB在扶貧中取得顯著成效後，一系列類似的扶貧項目在許多發展中國家被實施，其中比較成功的有印尼人民銀行（BRI）的農村信貸部、玻利維亞的“陽光銀行”（Bacosol）、泰國的農業和農村合作社銀行(BAAC)以及國際社區資助基金會（FINCA）等。大量國際及國內NGO隨後在全球範圍內推行小額信貸扶貧活動，並取得了較好效果。目前小額信貸在亞洲擁有1800萬客戶，平均貸款額為每人平均國內生産總值的41%；在拉丁美洲擁有約150萬客戶，平均貸款額約為每人平均國內生産總值的45%，每個小額信貸機構平均擁有12408個客戶；在非洲擁有約 300萬客戶，平均貸款額度約為每人平均國內生産總值的52%，平均每個機構有11378個客戶；在東歐則擁有約20萬個客戶，平均貸款額度約為每人平均國內生産總值的147%，平均每個機構有1938個客戶。

（2）巴基斯坦的雪村和羅村的農村支援計劃

該計劃主要由艾格凱恩農村支援計劃組織（AKRSP）推動和執行。AKRSP的目標是建立並支援基礎廣泛的村級組織，為這些組織提供技術、培訓和資金等方面的支援，使其成為鄉村中有自我發展能力的發展組織。獲得AKRSP支援的雪村和羅村組織建立在兩個原則上，即所有成員都參加，並且定期召開會議。此外，所有成員都必須儲蓄，形成村落共有的資本股份，擁有該股份的成員才有資格向AKRSP借貸。貸款一般用於支援村落基礎設施建設。在計劃實施的前3年，建立了562個村落組織，進行了393項基礎設施建設，使32713戶農戶受益，同時，村落資本股份也不斷擴大，並開始有能力向其他信貸機構貸款，從而進行農村開發（周彬彬，1991）。

（3）斯里蘭卡的薩沃達雅母親教育和兒童開發活動

該活動始於1958年，由一群教師和學生發起，目標是在偏遠貧困的鄉村通過匯集所有人力和物力，使個人和群體共用自由願望。該活動在鄉村組織各種團體，包括兒童團體、母親團體、青年團體、農民團體和老年團體，團體的代表組成管理鄉村各項活動的薩沃達雅NGO，其所開展的活動中效果最好的是母親教育和兒童開發活動。這一活動成功地為嬰兒、幼兒和學齡前兒童及其家庭提供了營養、保健、醫療和學前教育服務，為母親提供了營養、保健和教育方面的培訓，為社區建立了圖書館，為母親團體提供創收活動等（周彬彬，1991）。

（4）各國經驗借鑒

通過上述以NGO為代表的私人部門的扶貧實踐，可以總結出以下可借鑒之處：

第一，NGO在貧困地區進行扶貧活動時所新建的組織必須具有廣泛的基礎，即應該是村民自己的利益群體，能夠最大限度地為村民提供可持續的經濟利益。

第二，NGO要積極推動貧困人口的主體意識，使其能夠主動地領會變革的可能性及潛在的收益，從而為扶貧活動的開展做準備。

第三，經濟開發應該是實地的現場決策，而不是遠距離進行的長久並且複雜的規劃，因此開展參與式扶貧以了解貧困人的心聲和需求，其意義重大。

第四，對貧困人口的能力建設至關重要。教會他們基本技能（如識字、賬簿記錄、家庭衛生、計劃生育等），甚至特定技能（如農林牧副漁的生産技能、加工儲存、市場行銷等），不但可以增加其收入，而且還可以增強他們改變生活條件的信心。

從宏觀經濟層面看，NGO作為公共部門扶貧的有利補充，可以為更多貧困人口和邊緣貧困人群提供服務，設計適當的扶貧機制是NGO幫助窮人脫貧致富的必要條件。從微觀經濟層面看，NGO可以快速而直接地了解貧困人群的需求，幫助他們儘快滿足增加收入所需的基礎條件，如基礎設施建設、教育和醫療衛生提供等，而這些微觀條件的滿足對公共部門而言，可能需要很長的時間進行研究與評估。同時，NGO由於以貧困人口的需求為導向，因而易於進行制度創新，從而為扶貧建立相應的激勵機制。

4. 小結

為了使窮人擺脫貧困，首先要為他們創造各種機遇，如工作、貸款、道路、電力、産品銷售以及學校、供水、衛生、醫療等服務。經濟增長不但通過創造就業和增加收入而減少貧困，也可以增加財政收入以使政府和其他公共部門提供窮人所需的各項基礎設施和其他社會公共産品，從而成為目前各國扶貧的有效手段。如果一國的經濟增長有利於窮人脫貧致富，並且這種積極影響是長期可持續的，其結果是越來越多的窮人逐漸脫離貧困。其次，經濟增長本身無法完全消除貧困，扶貧活動需要一個綜合的社會發展計劃作為補充。如果貧困人口無法獲得基礎教育，他們就無法利用經濟增長所創造的就業和增收機會。此外，如果一個國家普遍存在性別歧視或其他形式的社會排斥，被歧視者和被排斥者無法從事許多經濟活動而分享經濟增長的收益。因此，為了有效地減少貧困，經濟增長應伴隨著社會的發展而發展。另外，社會良治也是促進扶貧戰略的重要因素。規範的社會治理不僅可以完善各項政策的形成和執行過程，並促進宏觀經濟環境的穩定和發展，也有利於保證公共資金的透明使用，促進公共服務的有效提供，鼓勵私人部門的增長。

面臨艱巨的扶貧任務，公共部門需要採取的行動為：對貧困人口的需求必須做出及時的反應，逐漸增加窮人已具有或能夠享有的資産——人力資本、土地和基礎設施；應該積極建立有效機制以減少窮人所面臨的風險，並增強安全保障，如提供公益性的服務以及建立農業保險與醫療保險等。私人部門需要採取的行動為：通過NGO等公民社會組織，積極呼籲公共行政和立法機關消除由於性別、種族和社會地位差異而造成的制度障礙，使窮人受益；進行私人投資以增加就業和勞工收入。

私人部門中的NGO等公民社會組織，對各國的扶貧起到極為重要的作用。第一，私人部門扶貧具有較高效率。NGO從事扶貧不需要龐大的政府系統和極其複雜的協調機構，可直接到達村莊和鄉鎮，覆蓋目標人群，從而減少了週轉機構，降低了大量機構與制度成本。第二，私人部門的參與式扶貧行為也被貧困人口所接受。NGO等公民社會組織所倡導的社區綜合發展推動了企業與草根民間組織的合作。因此，農村與城市的扶貧要大力發揮社區力量已成為共識。第三，私人部門在扶貧中易於制度創新。創新機制需要靈活而細緻的扶貧組織，而NGO等公民社會組織有能力和機會創造出公共部門難以實現的扶貧機制。第四，國際NGO因其創新模式和豐富經驗而具有比較優勢。因此，對國際NGO扶貧的成功經驗可以進行推廣，以減少扶貧的制度成本。

根據其他發展中國家的扶貧經驗和中國的社會經濟現狀及發展趨勢，中國應將以NGO為主的私人部門扶貧納入國家扶貧發展戰略，形成以政府為代表的公共部門扶貧與以NGO為代表的私人部門扶貧相結合的官民結合扶貧新格局。

（作者：林萬龍）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）